内容摘要：本文立足于行政事业单位的角度，从内部控制审计的概念及在行政事业单位的作用分析入手，对当前县级行政事业单位内部控制审计所面临的问题并提出了相应的解决对策。

关键词：内部控制审计、风险管理

内部审计作为国家审计的重要补充，是加强内部控制、完善权力制约和监督的重要手段及措施。内部控制审计既是内部控制的一个部分，也是监督内部控制其他环节的主要力量。行政事业单位内部控制审计是行政事业单位内部审计机构依法独立监督和评价本单位财政财务收支及经济活动的真实、合法、效益性，加强内部控制和风险管理的一种行为，是行政事业单位经济监督工作的重要组成部分。但从目前的审计实践看，内部控制审计在县级行政事业单位中尚未受到应有的重视，工作显得相对滞后，有的甚至流于形式，亟待我们寻找存在的问题，探索解决的对策。

一、 内部控制审计的概念

内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。主要有内部控制审计、绩效审计（经济性、效率性和效果性审计）、对舞弊行为进行检查和报告等。

内部控制审计，是指内部审计机构对组织内部控制设计和运行的有效性进行的审查和评价活动。出具客观、公正的审计报告，促进组织改善内部控制及风险管理。内部控制审计按其范围划分，分为全面内部控制审计和专项内部控制审计。可以参考《企业内部控制基本规范》（财政部[2008]7号）及配套指引的相关规定。

行政事业单位内部控制是指为了实现行政意图和事业发展目标，保证资金、资产、资源安全、完整，并得到合理有效利用，保证审计信息真实、准确，保证有关法律、法规、规章的贯彻实施而制定与实行的一系列控制方法、保证措施和业务程序。行政事业单位内部控制审计就是为了促进完善内部控制，保证其有效执行而对本系统或本单位内部控制体系的健全性、有效性所进行的了解、测试和评价活动。以学校为例，内部控制审计的内容主要包括对教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理等活动中内部控制体系的健全性、有效性进行的审查和评价。

二、 内部控制审计在县级行政事业单位中的作用

（一）推行内部控制审计是行政事业单位改善内部控制环境的前提和基础。

控制环境是构成一个组织内部控制的氛围，反映组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度，是所有控制方式与方法赖以存在与运行的环境。控制环境和单位管理层的管理理念及单位的组织文化息息相关。行政事业单位要建设高效、廉政、节约的形象，就必须营造理性、严谨、务实的控制环境。内部控制审计站在超然独立的立场，通过监督和评价内部控制制度的健全、有效，促使管理层及相关部门对内部控制的重要性和必要性有新的正确认识并给予充分的重视，促进管理理念和组织文化的更新和升华，有效改善控制环境。一个单位有了良好的控制环境，管理层就能重视内部控制的建设，根据单位的实际情况不断完善内控制度，单位内部全体人员就能自觉遵守各项制度，保证组织目标的实现。尤其是在审计的基础上不断完善行政管理制度和经费开支审批制度，不断提高内部控制制度的针对性和科学性并严格落实到位，从而有效地控制行政成本的大幅增长和铺张浪费。

（二）推行内部控制审计是行政事业单位提高风险意识，加强风险管理的客观需要。

风险是单位目标无法实现的可能性。任何一个单位在发展过程中都会面临来自单位内外部的多种风险因素的影响，如：国家政策风险、行业风险、市场风险和财务风险等。风险管理是指一个单位为达到其目标而确认和分析相关风险，并在此基础上对风险进行管理的过程。行政事业单位的目标是在一定的经费保障下履行国家赋予的公共管理职能。这个目标既要求全面履行好职责内的公共管理职能，又保证有限的行政经费发挥最大的效应，二者是相辅相成互为前提的关系，要履行好职能就必须用好经费，用好了经费也就保证了职能的落实。风险管理的首要工作就是识别影响单位目标实现的各类风险因素，在此基础上建立风险管理机制。开展内部控制审计，就是通过审查和评价单位的内部控制情况，确定存在的风险因素，并加以识别和分析，采取有效措施加以防范，把风险降低到最低或可允许的程度，保证组织目标的实现。

（三）推行内部控制审计是行政事业单位加强交流沟通，促进信息对称的根本途径。

内部控制是确保管理指令得到执行的政策和程序，是针对影响单位目标实现的各类风险而采取的各种措施和手段。这些政策、程序、措施和手段的全面落实，有赖于单位内部各部门、各成员取得共识，加强协作配合，因此交流和沟通显得格外重要。另外，与主管单位及有关联的其他单位的交流和沟通，对加强单位的内部控制也有促进作用。开展内部控制审计的一个重要作用，就是强化单位内外对内部控制制度的理解，促进各相关单位或部门之间信息的对称和透明，加强部门之间在授权、不相容职务相分离、独立业务审核、资产和记录的接近限制等具体控制环节的协作和配合，按照成本效益原则优化内部控制结构，并根据各部门沟通反馈的因管理环境或业务性质的改变情况，适时调整、完善内部控制系统，从而保证内部控制的健全有效。

（四）推行内部控制审计是行政事业单位改善内部控制，加强内部监督制约的有效手段。

内部控制是动态的、持续的，也是不平衡的，受时间、地点、政策、具体执行人等因素的变化而变化。内部控制的有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行是不够的，常常会因为相关部门和相关人员的串通作弊或不作为而失效，因此还需要建立健全监督机制，对内部控制运行质量不断进行评估，即对内部控制设计、运行及修整活动进行评价。这就要求不断改善内部控制活动，加强内部监督制约机制，最有效的手段就是开展内部控制审计。内部控制审计通过审查和评价内部控制的健全性和有效性，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，监督其充分、有效地执行内部控制制度。

三、目前县级行政事业单位内部控制审计存在的主要问题

“郡县治，天下安”。县处于城乡结合部，在国家治理结构中有着承上启下的重要作用，上有中央、省、市，下有乡镇、村、组。目前，县级行政事业单位包括县直部门及其二级机构、乡镇政府机关及其七站八所，具体包括行政政法、教科文卫体、农林水、有关行业主管部门等。县级审计机关在对上述单位进行财政预算执行情况、财政决算审计的同时，根据《审计法》第二十九条规定，有对其内部审计工作进行业务指导和监督的职责。

内部控制审计是内部审计的重要形式和种类，从近几年来行政事业单位内部控制审计工作开展的情况来看，县级行政事业单位内部控制审计还存在较多问题，包括内审认识上的问题，内审体制上、制度上的问题等，主要有以下几个方面：

（一）认识不高。

近年来国家为了推进财政改革，对行政事业单位公用经费制定了许多具体的管理办法，如停建楼堂馆所，对公务用车，公务接待都有一系列制度规定，财政部门实施了全口径财政预决算改革、行政事业单位编制了部门预算、资金实施了国库集中支付、物资的购买实行政府采购，资产处置由国有资产管理局统一进行。部分领导对内控制度建设独立性、综合性和有效性认识不足，认为行政事业单位不需要再开展内部控制审计，认为内控制度建设只是会计部门或内审部门的事，对内部控制审计的职能和作用认识发生了偏差，影响了行政事业单位各项工作的发展。

（二）机构不到位。

没有独立的内审机构，内审工作就很难开展。法律法规对县一级行政事业单位，尤其是县直部门如何设置内审机构无统一明确的硬性规定。目前的行政事业单位内审机构的设置状况是：少部分行政主管部门设置了相对独立的内部审计机构；但基本上没有配备专职的审计人员而是与财务部门两块牌子一套人马；大部分行政主管部门仅仅明确了内审人员，却没有相应的独立审计机构，如有些单位将所属内审机构置于纪委或监察室之下，根本谈不上内部控制审计机构的独立性。

（三）工作不规范。

内部控制审计作为一种内部财经监督工作，必须按照规范程序进行。虽然不少行政事业单位，特别是一些行业主管部门依据审计法规，结合实际开展了一些内部控制审计工作，但不难发现，大部分行政事业单位的内部控制审计属于一种会计导向型审计，停留在会计检查阶段，它主要检查本部门、本单位内部的会计记录是否正确，有无疏忽引发的错误，资产是否安全完整，计划是否完成，政策是否遵守等。这种会计导向型的内部控制审计在目前所开展的行政事业单位内部控制审计工作中比较普遍；有的行政事业单位所开展的内部控制审计工作基本是按照领导的意图随机开展，既没有按照一定的程序进行，也没有按照规章操作，审计资料归档不齐，内审工作不够规范。

（四）人员素质参差不齐。

从结构上来看，一方面，内审人员年龄结构不合理、多是年龄较大财务人员；另一方面，内审人员大部分是由长期担任财会工作或纪检监察工作的人员转任或兼任、这些人员虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工作阅历、但对审计工作还不胜任，而且这支队伍也不稳定。从审计人员自身来说，有的是安于现状、有的是对内部审计工作岗位不满意，因而不能及时更新知识和充实审计知识，削弱了内审工作的力度。

（五）独立性受限。

内部控制审计工作的性质特征决定其领导层次愈高，内部审计的独立性和权威性才愈有保障。然而，目前大部分行政事业单位的内部审计工作是由单位分管财务的负责人分管，少数是由纪检书记分管，甚至有部分是由财务部门负责人兼管的。如果是分管财务的负责人分管审计，显然内部审计监督基本难以真正发挥其作用；如果是分管纪检监察的领导分管审计，由于分管纪检监察的领导一般不过问财务、物资财产管理，一般情况下难以完成内部审计的主要任务；如果是财务负责人兼管内部审计工作，那么实施内部审计就难以达到独立审计的要求，这样的监督只能是流于形式。

（六）制度不完善。

与社会审计和国家审计相比,与企业内部审计相比，行政事业单位内部具体审计准则和实施细则还不够完善,这种法规的滞后性,导致行政事业单位内部控制审计人员在实施具体的审计工作时,显得无章可循,出具的审计意见和审计建议权威性不够,因此在执行审计意见和审计建议的过程中,常常会遭遇到被执行部门的抵制, 使审计意见和建议难以切实落到实处。

四、加强县级行政事业单位内部控制审计的对策建议

（一）提高对内部控制审计工作重要性的认识。

行政事业单位内部控制审计主要是围绕各类财政性资金，有计划、有重点地对本单位及本系统所属单位财政、财务收支和各种专项经费使用进行审计。由于内部控制审计是在单位内部展开，具有对本单位情况熟悉，相互之间容易沟通等优势，比较能够揭示问题的所在，审计结论也往往更易被单位接受。内部控制审计在促进行政事业单位加强内部管理，提高资金使用效益，确保国家和集体财产安全、完整，保证会计信息真实、可靠和促进廉政建设等方面都有着重要意义。基层行政事业单位的领导要转变“内部控制审计是自找麻烦”的错误观念，正确树立内部控制审计是“自我检查、防微杜渐，保护干部、保障安全”的理念，认真开展单位内部控制审计工作。

（二）健全机构完善内部审计管理体制。

根据目前的现状，规模比较大、有条件的行政事业单位可以单独设立内部审计机构，配备一定的审计人员，开展独立审计活动。不具备单独设立内部审计机构的行政事业单位，可以以主管部门为主，设立统一的内部审计机构，抽调下属单位的财务技术骨干、配备与内部审计工作相适应的专兼职审计人员，组建审计小组。内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下，独立行使内部审计职能，对本单位主要领导负责并报告工作，确保内部审计的独立性、权威性和有效性。

（三）制定规范的内部控制审计制度。

内部控制审计工作要有法可依，有章可循。制定完善的内部控制审计制度，有序、规范地开展基层行政事业单位内部控制审计工作。在时间上，建议采用“季审制”、“年审制”和“专审制”结合的方法，定期和不定期地开展内部控制审计工作；在审计对象上，不仅包括各基层单位日常的经济活动，下属机构领导干部经济责任审计，还要包括一定投资规模的工程建设项目。可以及时配合政府审计部门做一些前期工作，便于工程项目完成后能及时进入政府审计阶段，以缓解当前工程项目完工后政府审计严重滞后的矛盾。

（四）加强内部控制审计队伍素质能力建设。

内部控制审计工作是一门专业性、技术性很强的工作，它不仅需要内审人员有较高的政治素质和个人修养，还需要具备审计、财会、经济、法律等其他方面的专业知识。政府审计部门应加强对行政事业单位内部审计人员的业务指导，定期开展活动，培训专业知识、交流审计经验等。单位内部要建立审计人员培训制度，加快内审人员知识更新，不断提高审计人员的职业素养和业务能力，建立起一支复合型的内审人才队伍，更好地提高内部控制审计的质量和效率。

（五）拓宽内部控制审计工作领域。

长期以来，行政事业单位内审的目标是以单位财政财务收支的“真实性、合规性、合法性”为主，这一目标是适应计划经济向市场经济过渡时期客观经济环境的需要。但随着政府职能转变，行政事业单位财政财务收支逐步规范，会计电算化的普及和应用使得账务表面的错弊越来越少。因此，应及时调整内审的目标和重点，从传统的防错纠弊中跳出来，研究和探索审计工作的新方法、新思路，向绩效审计、管理审计领域延伸。内审重点除了财政财务收支审计，应转向审计财政资金使用效益，做到真实、合法、效益三者并重，突出效益审计，更好地发挥内审效用。

（六）内外结合提高内部控制审计质量。

内部控制审计因各种客观原因限制了整个审计工作的广度和深度，采用内外结合审计的办法，即可解决这一弊端。内部控制审计和外部审计的有效互补，既可以解决内部控制审计机构人手不足、任务繁重的矛盾，又有助于提高内部控制审计人员的专业水准。既可以提高内部控制审计工作的独立性和权威性，又可以提高内部控制审计工作的质量和效率，并且也有利于内部控制审计机构协调平衡好与单位内部各方面的关系。同时，利用外部审计报告可以有效地检验内部控制审计工作的质量。

（来源：湖南省审计厅       作者：蒋新田、欧阳慧、葛薇 ）