常州市审计局

浅析政府采购预算

发布日期：2014-12-11 来源：常州市审计局

    近年来，随着政府采购预算管理工作的开展，政府采购工作在各方面都取得了重大进展，但由于政府采购预算管理起步较晚，尚处于探索和完善阶段，要编制出一套科学合理的政府采购预算以及很好地贯彻执行，还面临着不少问题：
　　1.思想认识不到位。部门预算是开展政府采购工作的前提。由于这项改革起步相对较晚，预算单位对其单独编制政府采购预算的重要性认识不够，往往沿用以往的编制观念来编制政府采购预算。政府采购预算对采购项目内容要素的准确性、完整性、明确性要求高，编制前各单位应做充分、详尽的调研，但大多数预算单位对此重视不够，前期准备工作的缺失或不充分，直接影响到采购预算编制的效果。
　　2.采购标准不统一。中央和地方各级财政状况的差别，使政府采购预算范围及标准的确定较难统一。一些应列入政府采购范围的单位未按要求编制政府采购预算，一些项目按规定应纳入集中采购却未编入采购预算。由于采购单位预算申报的不及时、不完整，使采购管理部门无法集中下达采购计划，只能在采购单位申报时被动地组织政府采购活动，造成零星采购项目多、重复项目多，影响采购效率。部分单位不顾实际需要，随意提高采购标准和档次，造成人为浪费。
    3.预算制度不完善。在政府采购预算制度建设与执行方面，政府采购预算的编制缺乏必要的依据，预算单位利用预算外资金和自筹资金进行的采购还有相当部分没有纳入政府采购预算。财政部门的预算审批通常是经人代会批准通过后，下达预算给主管部门。由于往往每年有很多突击项目，一时也难以确定明细，因此下达的预算仍仅仅是盘子数，而不是可以据此执行的预算。
    4.部门预算不细化。虽然目前财政部门规定了预算单位必须制订滚动预算和部门预算，但在实际执行过程中对预算编制的质量仍然问题严重，诸如预算编得不得体、不全面，缺乏科学性、严密性、可操作性的现象较为普遍。许多单位没有把决定采购具体执行依据的内容要素填写清楚、完整,使采购单位在预算执行时有很大的调整空间，随意性大，预算刚性大打折扣；没有具体的需求时间，决定了采购预算时间上的无计划性。
    5.采购预算不落实。长期以来人们已经形成了分散采购管理习惯，对目前实行的政府采购程序很不适应，在政府采购预算执行过程中出现了预算归预算，执行归执行的现象，造成如公开招标采购比例偏低，采购过程透明度不高，采购项目结构单一等问题。政府采购预算与部门预算没有同步编制，结果形成二者间的脱节，造成政府采购预算执行过程中资金来源没有保证。
    6.预算执行不严肃。部门编制采购预算时在不同程度上存在着争盘子、抢资金的现象。一些单位上报预算时，对有的项目抱着“先争指标，再定最终需求，不争白不争”的心态，由于安排的项目既不十分必要也不紧急，往往是经调研后再行申请调整项目或作为“机动资金”用于应急突发项目，也使得高标准配置、盲目重复购置等浪费行为的频繁发生。政府采购执行随意的现象普遍存在，许多地方的单位要采购什么就申报什么，只要资金有来源，能执行政府采购规定的程序，就可以随意采购。采购预算的约束力差，采购资金不能完全按预算目标、预算额度使用，挤占、挪用采购资金及超预算采购的现象时有发生。
    根据财政部“十二五”深化政府采购制度改革的目标要求，为进一步加强各行政事业单位政府采购预算编制和审核管理工作，切实增强年度政府采购预算的约束力，从根本上扭转采购预算与实际采购脱节的现状，提出如下对策思路：
    1.严格执行采购预算制度。实行“没有编制政府采购预算，将不得实施政府采购计划”的制度。政府采购预算与采购计划直接衔接，但在过渡时期对于年初未编政府采购预算，却要实施政府采购的项目，可以按照要求先追加政府采购预算后，次月才能转入月度政府采购计划中执行。在执行时间上与年初已编预算项目有所区别，让每个行政事业单位意思到年初编制政府采购预算的重要性。通过几年的逐步规范，就能严格执行对于年初政府采购预算缺失的项目，不得实施政府采购计划的制度。
    2.完善预算调整追加程序。各行政事业单位年初编制的政府采购预算将直接转入月度政府采购计划中执行，单位只可在已编年度采购预算范围内进行适度的调整和细化。即可对采购品目、数量及单价进行调整，但各项资金来源金额不得超过年初政府采购预算金额。对于当年追加预算、省下专款中需实施政府采购的项目，必须按照要求先追加政府采购预算后，方能转入月度政府采购计划中实施政府采购。
    3.科学审核预算编制情况。对政府采购预算进行科学、合理、高效的审核，审核的主要内容为：审核完整性，采购项目是否存在漏报，是否具体明确；审核合理合法性，采购项目安排是否合理，是否有资金保证，采购“档次”和价格是否合理；审核真实必要性，采购项目具体内容的真实性和必要性；审核关联性，避免采购单位化整为零规避政府采购或公开招标等问题的发生。
    4.明确统一配置标准范围。当把政府采购标准制定工作摆上重要位置，虽然采购标准的制订不可能一蹴而就，但应有计划有步骤地不断推进，对一些便于归集、通用性强、技术规格统一的品目制定配置的统一标准，并在不断推进采购标准建设的基础上加强采购预算和计划工作，按照统一的标准实行有计划的批量、规模采购。
　　5.完善采购管理信息系统。将政府采购预算、计划、实际采购和资金支付等各个环节有效衔接，打造贯穿政府采购资金流程的主线，使得政府采购预算监管、政府采购计划制约、支付审核等要求落到实处。在现代网络和信息技术的支撑下，加强政府采购预算编制环节、执行环节和公共性资产管理环节之间的沟通与协调，实现信息互享，改变政府预算管理、政府采购管理与国有资产管理之间相互脱节的现状，从整体上提高预算资金安排的效率与完全可行。
　　6.创新落实采购预算管理。要设立政府采购资金专户，各单位各部门的政府采购资金收付必须通过这一账户集中办理。实行政府采购监管职能与采购职能相分离，彻底改变政府采购工作中管中有采、采中有管的局面。加强预算单位分散采购活动的监督管理，全面、准确和及时地发布政府采购需求信息和定点供应商的货物供应信息，解决政府采购中的信息不对称和不充分问题。强化预算控制、资金使用控制和项目决策控制，严格按审查批准的预算组织实施，除特殊情况外，一律不得变更采购项目。建立项目审批制度、操作控制制度和项目会计核算制度。在政府采购计划实施期间，加强国家审计机关的监督力度，对出现的问题按有关规定严肃处理。
    总之，只有进一步加强政府采购预算编制和审核管理工作，完善政府采购信息化管理系统，积极构建规范完善的政府采购基础工作体系，才能切实增强采购预算和计划的约束力，逐步提高政府采购预算编制和计划执行的科学化精细化管理水平。（常州市审计局沙青）