常州市审计局

部门预决算差异原因分析及审计改进建议

发布日期：2015-11-27

　财政资源的相对稀缺性与财政支出的刚性需求是一对矛盾，收入的增长始终满足不了经济社会发展和民生保障支出的需要。因此，政府预算既是一种分配活动，本质上又是一种控制活动。加强部门预决算差异审计分析，查找问题产生的原因，研究解决对策，有利于改善部门预算管理，强化支出控制，提高部门预算和决算质量。
    一、部门预决算差异情况
    部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要编制的、经财政部门审核后提交立法机关依法批准的、涵盖部门各项收支的财政综合收支计划。部门决算是指行政事业单位在年度终了，根据财政决算编审要求，在日常会计核算的基础上编制的、综合反映本单位预算执行结果和财务状况的总结性文件。决算是预算执行的结果。从审计情况看，部门预决算差异率普遍较高，突出表现在部门年终收支决算数大大高于年初预算数，项目支出决算数与年初预算差异较大，各项支出预算在执行中科目调剂使用、改变预算用途的情况也较为普遍。
    部门预决算差异大，反映了部门预算管理质量不高的现状，使预算与决算的比较分析失去了意义，导致部门决算既不能检验预算编制质量也不能反映预算执行的结果。
    二、部门预决算差异原因分析
    形成部门预决算差异较大的原因较为复杂，可以从预算编制、执行和决算等几个相互关联的关键环节进行审计分析。
    1.预算编制方面的原因。一是部门收入预算编制不完整，上年结余结转收入、事业收入、上级补助收入以及其他收入未全额编入年初预算。仍存在部分非税收入体外循环未纳入预算管理的情况；二是预算单位对部门预算的刚性约束认识不足，预算编制随意性较大，存在编制虚假项目、拼凑数字、套取财政资金的情况；三是支出定额标准难以完全符合实际情况。目前部门预算编制多采用“零基预算+基数增长”的综合预算模式，一般视财力情况、物价因素等确定和调整基本支出和项目支出的定额标准，由于预算单位之间行政职能、业务范围有较大差异，预算分配标准上的绝对公平性有时又会带来实际需求方面的不公平，使得一些单位出现超支现象；四是项目支出预算的必要性、合理性、可行性论证不充分。各预算单位根据年度工作重点和事业发展需要编制项目支出预算，普遍有支出扩张冲动，财政部门难以准确判断预算项目的轻重缓急，在按照总额控制原则决定项目取舍时存在人为因素，有时会出现必办的项目被砍掉、而可办可不办或者虚假项目反而会得到保留的情况；五是仍未做到“一个部门一本预算”，如，对一些行使税收征收、经济管理和项目建设职能的部门和单位，除部门预算外，还通过其他专项安排或在财政专项资金中切块安排业务经费；六是财政部门本着预算从紧安排原则，在公用经费和项目经费预算安排时本身就留有缺口造成部门普遍追加支出预算。
    2.预算执行方面的原因。一是部门预算安排的随意性带来预算执行约束性不强，尤其是经常性项目、政策性项目、一次性项目支出预算在实际执行中未能专款专用，任意支配、调剂、挪用于“三公经费”以及公务用车运行维护费、培训费等情况较为普遍，带来执行不严肃、项目支出无法对应的问题；二是由于预算指标下达时间较晚或拨款环节流程较长导致资金不能及时到位，急办或突发事项支出挤占其他授权支付资金，从而导致原定项目资金预算用途发生变化；三是部门正常履职受各种政策性因素干扰较大，党委政府或上级业务主管部门有时会临时交办一些事业项目或者特定工作任务，带来预算单位追加经费问题；四是财政部门对预算单位追加支出预算的审核、论证、控制不充分，造成支出预算调整较多；五是具有行政事业性收费职能的有关预算单位编制年度收入计划偏于保守，部门以超收收入为来源追加支出，比没有执收职能的单位申请追加支出要相对宽松一些，存在“多收多用、不收不用”的情况；六是预算单位账户清理不彻底，有的部门暂存款科目中的沉淀资金较多，往往通过往来直接办理有关支出。有的预算单位仍然存在收入过渡户或通过现金方式收取租金等收入，执行财政专户纪律不严格，“坐收坐支”政府非税收入；七是一些预算单位以信息化建设项目、科研课题项目等名义向其他有关职能部门申请财政专项扶持资金，增加了部门收入来源和支出；八是部分预算单位挤占、挪用通过本部门办理的财政专项支出或者专项转移支付支出用于本单位行政经费；九是预算年度内部门增人增资方面的原因。
    3.财政决算方面的原因。一是部门预决算编报范围不一致。部门决算编报范围应包括所有纳入部门预算编报范围的党政机关、事业单位、事业单位，以及与财政部门发生经常性缴、拨款关系并按规定应向财政部门报送决算的其他单位。实际执行中存在部门决算编报范围大于部门预算编报范围的情况，主要原因是部分事业单位、社会团体纳入决算范围但仍未按规定纳入部门预算管理，导致部门总决算数大于部门总预算数；二是部门预决算编报口径不一致。行政事业单位应当在全面清理核实收入、支出、资产、负债，并办理年终结账的基础上编制决算，如实反映年度内全部收支，不得隐匿收入或虚列支出。实际执行中，要求决算编报口径与单位预算衔接一致，导致部门决算口径混乱，没有全部反映部门、单位的所有收支，如通过往来科目办理的有关收支、向有关部门争取的专项补助支出等未纳入部门决算。有的单位则在部门决算时把既不属于部门预算安排也不用于本单位的支出也编入部门决算，如，由部门掌管和分配的扶持经济社会发展的财政专项资金，由此带来部门决算信息不实；三是预算单位在编报财政决算时，为缩小预决算差异或隐瞒违规支出，随意调整决算数据和列支科目，造成账表不符、决算不实等问题；四是财政部门审核把关不严，没有及时纠正重报、虚报、瞒报、漏报、错报以及相关数据不衔接等错误和问题，导致决算数据不完整、不规范、不真实；五是有关专项经费支出，如各部门公车运行及维护经费、保险经费年初未编入各预算单位的部门预算，而直接由财政统一支付，年终则统一纳入各部门决算，也影响了预决算的可比性。
    4.制度体制方面的原因。一是政府预算会计制度不健全。年初部门预算表、部门会计核算与部门决算表之间相互脱节、各成体系，缺乏有机衔接和对应，尤其是部门会计核算中有关科目、项目记载的规范化程度不够，也在一定程度上影响了部门决算质量；二是随着政府职能的转变和事业单位改革步伐的加快，一些依靠行政性收费生存的事业单位，差额预算改全额拨款、自收自支改差额预算的现象比较突出，这些单位在年初未编制部门预算的情况下也会导致部门总决算数与总预算数出现差异；三是上级垂直管理部门管理权限下放地方，行政经费改由地方保障，在年初未安排部门预算时会导致当年部门总决算数增加。
    三、改进部门预决算管理的审计建议
    1.加强预算编制管理。一是部门预算编审机构要对各预算单位历年的部门预算执行结果加强系统分析，对经常性项目、政策性项目、一次性项目，要按照当年预算立项依据和标准，对明细支出进行归类分析，揭示资金实际用途和开支标准，积累项目审核、论证经验，并完善定额标准；二是加强与党委政府以及有关职能部门的沟通，及时掌握党委政府明年重点工作的有关信息，并适当增加预算编制时间，以便指导各预算单位结合明年工作计划编实编准预算；三是加强部门预算草案初审和质询工作，人大审查预算的有关机构要借助专业力量对部门预算草案进行初审，并会同财政部门对有关预算单位进行质询，确保收入编制的完整性和项目支出预算安排的必要性、可行性和合理性。
    2.加强预算执行控制。一是财政部门要加强预算指标管理，控制追加支出，严格执行国库集中支付制度，提高直接支付比例，压缩授权支付比例，严控科目调剂使用，加强资金流向控制，确保财政资金用于预算用途；二是加强项目执行、支付方式、资金流向、资金用途、政府采购、公务卡执行、提现情况等国库集中支付情况的阶段性分析，定期通报部门预算执行中出现的执行偏差、收支不实、违规支出等问题和情况；三是加强对重大项目预算执行情况、资金使用情况的跟踪监督或抽查力度，客观评价资金使用效果，及时督促整改问题。
    3.加强部门决算审核。一是健全制度措施，从预算、核算到决算的有关内容要相衔接，完善会计核算软件的控制功能，实现预算、执行、决算系统的规范化，避免各成体系、口径不一的情况；二是加强决算审核，统一、规范决算内容和范围，完整反映预算单位所有收入和支出，杜绝人为调节支出科目、支出金额、虚报瞒报漏报以及账表不符等情况；三是客观反映部门预算执行情况，比较预决算差异以及收入、支出变动情况，分析原因，纠正问题；四是加大决算信息公开力度，通过外部力量督促各预算单位严格预算执行和加强预决算管理。
    4.加强审计监督检查。一是加强部门预算执行审计，侧重于预算执行的遵循性、合规性、效果性审计，查处和纠正违反财经纪律、影响资金使用效果的有关问题，促进部门单位严格执行部门预算；二是加强部门决算（草案）审签审计，侧重于部门决算的政策性、技术性、合规性审计，提出和改正部门决算中存在的有关问题，促进提高部门决算信息质量；三是加强部门资产负债表审计，侧重于部门财务状况的真实性、规范性、完整性审计，揭示和纠正部门资产、负债、净资产核算中的有关问题，促进正确反映部门资产负债净资产等财务状况。（常州市审计局夏敏）