常州市审计局

新加坡系列3：“审计项目同样要看经济性”

发布日期：2013-02-21

      新加坡于独立后的第二年，也就是1966年，颁行了第一部《审计法》，规定设立审计长公署或审计署。该国的公共服务委员会（相当于我国的组织部，主管干部人事工作）、议会、最高法院均受审计长审计，并报告工作。只要是政府财政掏钱的公众机构、团体账目都要接受审计。这一点跟我国基本一致。
     新加坡的审计长由总统任命，审计署除了向国会，还要向总统报告工作，总统起到平衡国会的作用。值得注意的是，审计署并不需要向总理府报告工作，更不受政府各部门的制约，所以，新加坡审计署实际上也是独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责的独立性审计体制，但它与德国、日本、韩国等独立型体制国家又不一样，这些国家的审计机关是作为政权分支，但权限等同于议会，并强调只服从于法律。
    1.关于政府审计体制。我们了解了新加坡审计制度及其独立性、中新审计制度对比、国际审计制度简介。我们就新加坡政府审计的组织框架、操作流程、反贪机构介入、总统职能、公共项目审批、审计质量等作了提问。很多做法值得我们思考——
    一是完善的审计质量保证。新加坡审计署确保审计质量的一些要素值得注意：①优秀的领导者；②卓越的团队；③有效完整的审计步骤、内部监控政策，以及由技术部门、出具第二报告的领导来进行复核。
     二是明确的审计角色定位。新加坡政府审计的报告直接陈述问题，并不做评价，也不提审计建议。他们的理念是，各个部门有自己的工作标准和奋斗目标，无需审计在报告里重复。审计也不是万能的，建议常常是多此一举。这也值得我们思考，当前的审计建议是否都有价值？还是为了走完程序而罗列几条？宁缺毋滥应作为基本原则。
     三是清晰的预算审计关系。新加坡的预算特点在于，预算松一点，但在使用上从严要求。这与我们现在一味强调预算从严不太一样，当然我们的预算体制确实存在问题，需要改革，但不是预算弄好了就能解决问题了。关键还在于预算执行。所以政府审计的责任十分重大。
    2.关于政府绩效审计。除了绩效审计的流程之外，新加坡绩效审计还十分注重后续的工作。
      一是关于绩效审计的评价。新加坡的绩效审计主要效仿的是美国。美国在20世纪40年代就开始重视政府绩效审计。1972年，美国政府问责总署（GAO）发布《黄皮书》，对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定，并有详细规程。新加坡也对政府绩效审计作了非常繁复的规定。新加坡审计署认为，审计项目同样要看经济性，绩效审计是一件非常能节约的事情，该国对政府绩效审计也作了绩效评价：每投入1美元就有78美元的回报。笔者认为，审计部门开展绩效审计，也应当纳入绩效评价的范围，以防止审计资源的浪费。除了效率之外，还要看你这个项目是不是真正满足了公众的需求。也许有人要问：对绩效审计进行绩效评价，理念不错，但如何操作呢？在笔者看来，这就是一个将审计项目的效益性、效率性和效果性进行系统量化的问题了，审计在单位人手、单位时间里审结的项目比例越高（效率性），审计发现和揭示的问题公布后成功地避免了进一步的损失浪费（效益性）以及被审计单位绩效管理层次的提高（效果性）等等，都是可以量化的指标，将他们按科学的比例累计，再去除以国家当年投入在审计工作中的总成本，这就是绩效审计的回报比，这个比值当然越高越好。
      新加坡方面对各国绩效审计项目占全部审计项目的比例作了面上的比较，他们认为，美国的绩效审计项目占比达到95%以上，新加坡的达到40-50%，而中国的则在10%以下。
    二是关于绩效审计结果的运用。这里主要包括两个方面，其一是问责。该国认为，绩效审计不仅是花钱有没有浪费的问题，更要看是不是符合老百姓的需求，所以必须问责。不问责的绩效审计是没有意义的。其二是奖惩。该国认为，绩效审计实际上是各部门绩效管理的事情。审计部门与有关部门在做同一件事情。对于绩效管理好的部门，就可以相应增加绩效预算。绩效差的，下一个财政年度管理从紧。
     3.关于公共财政审计与重大项目管理。新加坡是一个小国，但它的财富却非一般国家可比。作为科技、制造业和金融中心，2011年，新加坡的年人均GDP接近5.67万美元，跃居全球第三，已经远超排名第七的美国（48387美元）。然而，新加坡政府并没有盲目投资搞建设，尤其是政府机构，都是精简得不能再精简。在高楼大厦等代表城市形象的基本元素方面，也有很大的限制，该国最高的建筑——金沙酒店也只有57层。其道路建设也注重密布和实用，没有我们国内常见的八车道以上马路和令人眼花缭乱的高架桥。在公共财政的收支方面，有三个方面值得一提。
      一是新加坡政府不搞高额征税。作为一个小国，该国政府强调有本事赚外面人的钱，不与中低收入家庭利益分羹，每年100万新元收入以下的新加坡家庭基本不纳税。征收所得税主要针对高收入人群，但绝不超过20%。该国的罚款倒是很多，很多违法的小事都被规定处以罚款，每年的罚款额达到2亿新元。
      二是新加坡政府坚决不建广场。政府建筑多为一些低层的房子。我们所住的宾馆临近总统府，却看不到高楼大厦，所有建筑完全淹没在绿荫中。总统府门前只有一栋单元楼大小的地方，由两个警察、两个保安组成两道岗亭。傍晚的时候，运送垃圾的车子直接从总统府门前开进去。国会前的广场稍微大些，但却是私人所有，国会每年举行国庆庆典，还要向私人租借。
     三是新加坡政府不搞土地财政。只有前几年投入大量资金建设组屋，此后基本上不怎么需要大规模投入了。新加坡85%的房子由建屋发展局统一建设，以不超过10万新元的价格卖给各个家庭。在选址问题上，该国拆迁前，先完成新的组屋，让居民进入。好的地方均用于建设组屋，这些地方靠近地铁，公共设施到位。而富人区只在比较远的郊外，那里的房子由开发商开发，实行市场化买卖。
      4.新加坡审计存在的欠缺。考察期间，我们还与新加坡会计事务所——玛泽特许会计事务所负责人和其他一些人士进行了座谈。玛泽是一家总部设在法国的国际知名会计事务所。该所负责人向我们介绍了作为社会中介机构，事务所的运行情况，就信息系统审计等一系列具体问题回答了提问，并提供了新加坡审计署官方审计报告的样本。
      另据其他方面的介绍，新加坡的审计报告都在新加坡审计署网站上公开。但也有一些报告的内容不够详细，受到公众质疑。例如，对GIC（由李光耀父子控制的新加坡政府投资公司，总资产从不公开，但据当地媒体称，至少有4000亿美元）的审计一直没有写详细内容，也没有任何评价内容。严格意义上讲，审计署也应当加强对GIC的审计工作，因为对其他国企、机关的审计还都有一些内容，对这一庞大的公司也应当发现一些问题。对于GIC的审计报告公开问题也受到质疑，有关人士认为，国会84个议席，有76个被人民行动党占有，他们不公开，其他人也没有办法让其公开。