常州市审计局

加强财政转移支付资金审计的几点思考

发布日期：2013-03-19

      财政转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是政府财政资金的单方面的无偿转移。笔者通过近几年财政预算执行审计情况看，财政转移支付呈现一年比一年增加的态势，在实际操作过程中存在一些不容忽视的问题。审计机关加强对转移支付资金的审计监督力度，对促进财政体制改革、提高资金使用效益具有十分重要的意义。如何有效开展财政转移支付资金审计，现根据几年来的审计实践，谈一点体会。
      一、审计的主要内容
      1.了解是否建立规范有效的管理制度。了解相关部门、单位是否建立规范有效的管理和内控制度，并与当前经济发展的要求相适应。主要检查是否规定对每类专项资金设立了专户，并有专人负责；资金的分配是否具有一套能体现公开、公正、透明的标准和操作程序；资金的拨付、支用是否有严密的审批制度；主要项目是否建立健全岗位责任制，明确相关责任人；有无具体的监督检查制度和评估验收程序；是否制定相应的考核奖惩措施。并通过调查了解、查阅相关记录、纪要、档案，评估制度、措施的执行落实到位程度。
      2.了解转移支付资金的规模、性质及用途。转移支付资金可分为一般性转移支付和专项拨款两类。一般性转移支付，不规定该项资金的用途，由地方政府自主决定。专项拨款有一定的条件限制，通常对资金的用途有明确规定，或者是要求地方财政为该资金的使用提供一定比例的配套资金。近几年来我国专项补助的比重上升较快。上级政府在安排财政专项补助资金时会明确用途，但预算不可能十分细化，加上预算管理不透明以及资金分配的随意性，下级政府年初无法全面准确掌握上级补助地方支出的规模和种类，年初预算安排时也是参考上年度情况进行编制的，客观上会造成预算编制不完整，因此很容易存在挤占挪用等问题。因此，在对转移支付资金进行审计时，通过查阅上下级财政年终结算的有关资料、上级财政部门的指标单、项目批文等。全面摸清本年度各级财政转移支付资金的规模、构成以及资金的性质和用途，并分门别类进行统计汇总。从而根据资金的不同性质和用途，制定审计方案、确定审计重点和审计方法，为下一步审计做好准备。
      3.检查专项资金分配的依据和方法及资金分配的合理性。目前转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业。掌握和分配这些补助拨款的单位主要是财政部门，由于缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成资金主要靠人为安排，随意性大，分配过程不透明、不公平、不公正，都分给了谁，分到了哪些项目，鲜有人知。针对这种现象，审计时，要重点检查财政转移支付的项目确立是否经过严密科学的论证，设置是否切实可行，同时结合当地经济形势的发展，看有无交叉重复现象；检查资金分配依据是否合理、分配标准是否统一、分配办法是否科学、拨款程序是否严密规范，分配的资金与下级申报的内容是否一致，是否存在随意分配资金，失去政策导向，“暗箱操作”，搞人情分配等现象；或资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应；资金分配不及时，使有限的专项资金没有发挥应有的使用效益。
      4.延伸审计项目支出的去向。专项补助项目种类较多，形式多样，覆盖面几乎涵盖所有预算科目。审计时要重点延伸项目支出，检查项目组织运作是否高效有力，是否存在同一项目多个职能部门管理，相互推诿，互相扯皮，导致项目搁浅，资金效益难以及时发挥。检查其资金拨付是否及时，是否存在中间环节过多，导致项目资金延压滞留、层层剥皮，降低标准等现象；检查资金去向是否合理、用途是否明确、规模是否适当、效益是否明显，项目资金是否用于地方事权支出，是否与财政分级管理的原则相适应，体现上级事权和应有的政策导向。
      5.检查资金的使用效益情况。重点检查资金是否按规定的时间落实到项目单位，是否存在层层滞留和挤占挪用的问题，使有限的资金不能发挥应有的效益；检查专项资金是否专款专用、专户核算，检查部门、单位有无挪用专项资金补充机关行政经费；使用专项资金的部门、项目是否单独建账核算。对照预算、指标单、项目批文等有关资料，检查资金的使用是否合理，是否符合原定用途，有无损失浪费。购买政府采购商品是否报经相关监管部门审查，并按规定办理政府采购审批手续，是否经过政府采购统一购置。注意检查支出票据的真实性、合法性、合理性，有无用虚假发票、白条报账列支。分析支出的内容与规定用途是否一致，分析测算支出的金额与实际是否匹配，特别注意人工工资、奖金、福利、招待费有无多列多支等。重点揭露因管理不善、决策失误造成损失浪费和国有资产流失的问题，查处贪污挪用、中饱私囊等重大违法违纪的问题。
      二、审计的方法
      由于财政转移支付资金金额大、项目多，资金具体使用单位大多在基层，在具体工作中，要注重一是查账与延伸审计相结合。要以资金流向为主线，重点选取新建基础设施项目、农业、教育、卫生、救灾和社会关注的其他项目进行延伸审计，注重发现挤占挪用、资金闲置、损失浪费和效益不佳等问题。二是同级审和上审下相结合。由于专项转移资金使用大多在基层，在同级财政转移支付审计的基础上，注重发挥基层内部审计机构熟悉情况、审计面广的优势，统一方案，上下联运，核实专项资金管理和使用情况。三是全面审计与专题审计相结合。转移支付资金金额大、项目多，全面审计难度较大。在具体审计实践中，要围绕地方经济社会发展中心，根据专项转移支付资金的结构和资金量，选取部分专题项目重点审计。特别是建设新农村专项资金、民生资金、扶贫等资金进行审计，揭示财政转移支付资金管理和使用中存在的突出问题，着重从财政体制、管理制度、运行机制方面进行深入剖析，提出规范管理的建议，达到揭露问题，规范管理，制约权力，促进改革，提高效益的目的，从而保证党和政府各项惠民政策得到全面落实，充分发挥审计“免疫系统”功能作用。