常州市审计局

从审计取证角度谈谈如何降低基层审计执法风险

发布日期：2010-08-09

　　一、证据对于审计执法活动的重要性
　　证据，指的是在司法审判中，据以认定案件情况的事实，又称证据事实。从法律的角度来讲，能够证明案件真实情况的一切事实都是证据，包括物证、书证、证人证言、鉴定结论、视听资料等。在法律诉讼程序中，证据是认定案情的根据，其作为诉讼的核心内容，对违法事实的认定起着至关重要的作用。只有依据确凿的证据，正确认定案情，才能正确适用法律，依法处理案件。
　　证据对于审计部门而言同样重要。审计执法证据的收集和留存是审计部门依法行政、保障相对人合法权利的必然要求，也是降低审计执法风险的内在要求。具体说审计行政执法证据有以下重要作用：在审计行政过程中，用来证明被审对象的违法行为，促进被审对象自觉遵守法律法规；在审计行政复议和诉讼程序中，记录审计部门的行政执法过程，证明行政行为的合法性和有效性，从而支持行政复议和应对行政诉讼，维护审计部门的执法权威；在证明被审对象违法违规行为的同时，规范审计部门的执法行为，降低审计执法人员的执法风险，进而维护审计部门的良好社会形象；检察部门对涉嫌经济违法犯罪提起刑事诉讼和人民法院审理案件时，审计部门在行政执法中收集的证据也是重要依据。
　　因此，笔者认为在依法治国的大环境下，基层审计部门要降低审计执法风险，提高在审计行政复议和行政诉讼中的胜诉率，并提高广大被审对象对审计部门执法行为的遵从度，应该注重相关证据材料的采集和留存。
　　二、基层审计部门执法取证中存在的问题
　　（一）审计执法人员法律意识、执法风险意识不强
　　审计行政执法证据是审计部门确认被审对象违法事实的依据，也是影响审计行政诉讼胜败的关键。然而在实际工作中，由于行政复议、诉讼的案件较少，证据取得又缺乏统一的标准，部分审计人员取得证据的法律意识不强，在审计过程中凭经验取证，认为只要了解情况就可以，没有必要使用繁琐的取证文书或进行严格的取证调查。
　　（二）法律知识掌握有限
　　在审计执法取证过程中，不仅要遵循审计法律规定，还要遵守行政法、民法、刑法等其他法律规定，才能保证取得的证据具有完整的法律效力。然而由于工作职能和知识背景的局限性，目前基层审计部门的大部分干部仅对《审计法》、审计署六号令等比较熟悉，对其他相关法律法规了解和掌握的较少，缺乏对法律知识的综合掌握。　
　　（三）证据形式不规范
　　比如，复印证据材料没有注明复印的时间、地点，以及复印件取自何处、复制人员等；汇总的复印件没有汇总或明细清单；没有当事人签字盖章；提取相关原始证据时，未依法办理调取手续，或手续办理不完整，或调取程序、权限不合法；询问笔录制作不规范，重点不突出，许多与审计有关的内容不能完整、准确地记录在审计工作底稿中，而是简单地汇总概括或摘要记载；复印件与原件未进行仔细核对就让当事人签字盖章。形式的不规范减损了审计证据的证明效力，降低了审计证据的使用价值。
　　（四）重外部证据而轻内部证据
　　审计行政处罚证据可以分为外部证据和内部证据两种，外部证据主要是调查笔录、现场审计笔录、物品清单、记录、合同、票据等；内部证据主要是审计部门在实施审计管理、审计执法行为时形成的各种档案资料，包括基层审计部门的各种审计报告、处罚或处理决定等资料。长期以来，基层审计部门对外部资料更加重视，而对内部资料却没有很好地留存和利用。另外，由于受传统观念影响和审计成本所限，除了上级授权的有较大影响力的项目外，审计部门很少到外地或被审计对象之外的其他单位进行调查取证，审计取证工作不够完善和深入。
　　（五）取证难的问题依然存在
　　目前，实际工作中取证还是有较大的难度。基层审计部门不同于司法部门，行政执法权缺乏司法上的强制力，不能采取侦察手段获取证据或者要求当事人提交证据。在审计调查取证过程中，如果当事人拒不配合，或是将相关材料销毁、隐匿，审计部门也难以通过《审计法》等所赋予的法律手段获得证据，往往需要其他部门的协助，实际取证难度较大。
　　三、规范基层审计执法取证、降低审计风险的建议
　　（一）强化审计执法人员的法律意识和审计风险意识
　　广大基层审计干部尤其是审计执法人员应首先树立牢固的法律意识和证据意识，在行使审计执法权时严格按照法律程序实施具体行政行为，在对被审对象开展审计时，要坚持依法取证，注重相关证据之间能够相互印证，逻辑上有效衔接，确保取得的证据充分有效，能够证明审计反映的问题，具有足够的证明效力，经得起行政复议和行政诉讼法律程序的检验。
　　（二）提高审计人员法律知识水平
　　加强对审计执法人员的法律知识培训。可采取多种形式，结合典型案例，聘请司法部门办案人员授课等方式，从理论和实务两个层面提高审计人员的法律知识水平。加强内外交流，一方面，加强基层审计部门内部各个审计关口的相互沟通，不定期地组织审计人员就已审项目的调查取证方法进行交流探讨，总结经验；另一方面，注重学习外单位审计工作的先进经验，不断提高审计执法人员的证据理论水平和取证技巧。
　　（三）严格取证程序，规范证据形式
　　就目前工作实际而言，虽然审计行政执法证据与司法证据在范围、形式、效力等方面存在一定差异，但毕竟两者都是用于证明一定法律事实的具有法律效力的材料，审计部门可以在法律规定的审计行政职权范围内借鉴司法部门获取证据的标准和方法，如果受到被审计对象的非法阻挠，也可获得司法部门的协助。复印（制）获取的证据材料必须注明复制时间、地点、复印（制）件取自何处、当事人签字盖章（与原件核对无误）等有关内容；审计执法人员必须对原件和复印（制）件进行认真核对；调取有关原始证据时，必须依法办理调取手续，手续必须完整，符合规定程序和权限；取证次数尽可能一次性完成，防止多次取证造成工作被动；取证重点要突出；结合所获得的物证材料和其他材料所反映的内容、疑点等对有关人员进行询问等，提高审计执法证据的利用价值。
　　（四）注重审计部门内部证据的留存和利用
　　审计人员进行审计时除必须掌握被审计对象的违法违规相关记录、合同、票据等资料外，还应该注重保存和利用内部管理、审计过程中形成的有关资料。另外，对定性为重大违纪违规的案件，审计部门不仅要做好内查，而且要搞好外调，确保证据材料的合法、准确、完整、有效。
　　（五）正确处理取证难的问题
　　在审计调查过程中，如果遇到被审计对象拒不配合，或是将相关资料销毁、隐匿，致使审计部门无法获得证据的情况，应依法谨慎处理，不要因暂无证据而放弃对被审对象的调查工作，而应从多种渠道继续调查、了解、分析、获取其他证据，或者通过法律赋予的其他手段，确定被审计对象的行为性质和法律责任。