常州市审计局

浅议如何加强政府投资监督管理

发布日期：2010-08-09

　　为积极应对日益变化的国际国内形势，保持国民经济平稳较快增长，国家出台了十项扩大国内需求的措施，将投资四万亿元资金扩大国内需求，支持发展，改善民生，惠及百姓。作为综合性经济监督部门的审计机关，在这场浩大的变革中肩负的责任重大，必须要切实履行审计监督职责，进一步加大政府投资项目审计力度，跟踪监督项目建设资金，促进完善投资管理体制，提高资金使用效益。审计机关如何更好地服务政府重点建设项目建设，进一步加强监督管理，严把各种“关口”，笔者结合审计工作实践，粗浅地谈几点认识。
　　一、参与招投标工作，协助建设单位把好“合同关”
　　招标工作是选择承包单位、签署工程建设合同、确保工程质量的前提。在某些建设项目审计中，一度出现标底价和投标价均没采用国家和省现行的建设工程造价计价依据，而是采用单价包干的形式，并且包干价远远高于现行市场价和定额价。如在一集贸市场改造工程中，标底和投标书中拆除旧阳光板更换为彩钢瓦的分项工程包干单价为290元/M2，根据现行定额计算价应为60元/ M2，现行市场价为50元/M2。工程结算审计中，乙方要按投标报价290元/M2结算，仅此一项就多付工程价款45万元；又如建设单位招标文件中明确要求，投标报价方式采用固定价格报价，并要求投标人应充分考虑施工期间各类建材的市场风险和国家政策性调整风险系数计入总报价，今后不作调整。但签订合同时却按实结算并对主材进行调整，完全违背了招投法，并损害了未中标人的利益。
　　因此，今后在招投标环节中就应安排审计机关参与监督，认真审查招标文件，协助相关单位共同审查重大项目招标文件、标底书和投标书，监督签订施工合同与招标文件和投标文件的一致性，以避免将来产生争议，影响施工进度和工程造价。当前，乡村一级的基建项目招投标和合同管理等建设程序不够规范，很容易产生税务、经济、质量纠纷等一系列相关问题。审计机关可从预算编制着手，介入前期造价审核并控制合同价，为决算阶段作好铺垫。
　　二、参与项目管理，促进建设单位把好内部“管理关”
　　重点工程项目的建设周期长、工艺复杂、体积大、计价高，具有单件性和特殊性，同时涉及建设项目决策、勘察、设计、施工、监理、材料采购等多个环节，因此建设项目的管理工作就显得尤为重要。管理的优劣直接影响造价的高低，一旦未能在建设过程中取得第一手真实、完整的原始资料，将无法合理确定工程实际造价。当前，建设项目普遍存在“重立项、轻管理”的现象，部分项目未能建立健全造价、施工、质量、进度、设备材料采购、后期管护及验收等工程管理内控制度，监理、技术人员不认真进行原始测量和隐蔽工程验收，最终难以控制工程质量和造价。如某项目因建设内容调整较多，施工单位没及时办理工程变更签证，事后要求建设单位和监理单位补签，建设单位和监理单位也没有严格履行职责加以审核，导致工程部分原始资料不齐全或虚假。该某市政工程项目中挡土墙签证资料中有C20砼垫层和模板，经实际开挖查验没做垫层，此项虚假签证多计工程价款6.8万元；又如施工方施工前没有与设计单位共同复核道路现状图，完工后施工方说原状与设计图纸不符，要求建设单位多计回填方量1万多方，同时建设单位、监理单位、勘察设计单位也已经签字认可，以上工作程序完全不符合规定，此项多计工程价款25万元；再如人工费和机械费属于政策性调整因素，建设单位在签证时人工费按66元/工日、1立方挖掘机按350元/小时、1.5 立方装载机按250元/小时，此项多计工程价款45万元。
　　内部管理不严格，不仅要追究建设单位的管理责任，而且还要按国家有关规定追究监理人员的失职行为，并对造成的损失与施工方承担连带赔偿责任。因此审计机关应与财政、发改委等项目主管单位共同督促建设单位建立健全工程造价审核、现场验收签证等制度，明确建设、监理、施工单位及技术、造价、财务人员各自的责任。只有建立健全完善的内控制度，审计人员才能通过审阅完整的工程档案，熟悉工程总体情况，更好地掌握变更等影响工程造价的主要事项，将之与合同价进行对比分析，初步审查增加或减少投资的主要原因。
　　三、履行职责，严把竣工决（结）算“审计关”
　　对政府投资项目竣工决（结）算实施审计监督，具体要抓好“四性”，即：
　　一是实地测量和察看，审查核对工程量的真实性。工程结算审计中，一般是先通过建设或施工单位提供的工程结算书、工程量计算表、竣工图及设计变更、现场签证等资料进行初步审查，到工程所在地现场进行测量和观察，分析重点和疑点。根据实践经验，工程量计算是核减工程造价的重要环节，故首先要把好工程量计算关，选择适用的国家定额和工程量计算规则，抽查重要项目的计算是否准确，必要时再进行实地测量。如某市政公路工程审计中，甲乙双方提供了竣工图和结算书，审计人员经审阅分析和初步计算后，认为可能会与实际有差异，未予采纳，而是会同双方代表共同到现场用全站仪和水准仪重新进行了测量，结果发现实际测量与基础数据不一致，通过实地测量核减回填土方量4万多方，审减工程造价42万多元。
　　二是审查变更调整项目的准确性。前提是建设单位必须提供完整的变更资料及工程量计算书，以确定变更事项及造价的准确性。在招投标环节，施工单位中标后与建设单位签订合同，若招投标活动及合同内容合法，则中标价受招投标法和合同法的保护，一般情况下不予变动。但因建设项目的复杂性，难免会有变更调整事项，此时施工单位根据相关合同条款编制的补充工程结算——变更造价就是审计人员审查的一个重点。在实际工作中，对隐蔽工程、不可恢复原状的变更项目的真实性审计具有一定的难度，对变更部分的审计不能独立进行，必须结合构成合同价的投标书和工程设计图纸内容进行核对，注意有无重复列项，多计工程量，少做项目。对于单价承包合同尤其如此，不仅要对比分析投标书和工程结算的各项内容，审查有无加大工程量，还要结合设计变更和现场签证，重点审计大额变更增加项目。如某机关综合楼工程的原设计四面外墙装饰为勾缝面砖，招投标文件亦按此报价，但实际侧面和背面外墙装饰却是水泥砂浆，两者每平方米定额基价相差64.3元，经审计调整，核减投资近16万元。
　　三是运用计算机辅助审计，提高工作效率性。目前，广联达、鲁班等工程造价软件和AO现场审计实施系统已在逐步替代原始的手工计算工具。在实际工作中，运用计算机作为辅助审计手段，能够减少大量的手工操作，尤其是在套定额、取费、调整材料差价和人工费调整及自动计算、生成表格等方面起到了事半功倍的效果。在工程结算审计中要想把好费用定额的套用与取费标准、取费程序关，关键就是要运用好工程造价软件，选择适用的单位估价表、材料差价等模板，审查费用标准是否准确。
　　四是全面核对单位财务资料和工程计价项目的关联性。审计实践表明：工程造价审计并不是独立的，它与财务收支密切相关，搞好二者有机结合，相辅相成，才能审深审透，相得益彰。在审计工程结算时，不仅要审工程实体，还要查工程财务，分析资金结构，审查资金使用投向，找出差异与疑点，才能达到最佳的审计效果。要注重对工程计价项目与相关财务资料的对比分析与相互印证，尤其是按实结算的装饰装修等材料价差，必要时直接审查施工企业的原始票据。如对某住院部工程办理工程结算审计中，乙方办理的工程结算中包括地板砖、室内墙砖和室外墙砖等装饰材料价格，经审查建设单位财务帐有上述建筑材料发票并入账，经核实建设单位多套取建设资金15万多元。又如某建设单位通过多个账户向同一个工程项目拨付工程款，到办理结算后查实已经多付工程款11.5万元，造成工程决算后建设单位还要追讨多付的工程款。
　　四、加强“人、法、技”建设，把好专业人员“进入关”
　　目前，基层审计机关的投资审计工作起步时间不长，还处在探索发展时期，关于投资审计方面的“人、法、技”建设还比较缺乏。由于技术力量不足等诸多因素，对于政府投资项目工程结算审计，主要是审核乙方办理的工程结算或社会中介机构办理的咨询报告。为使政府投资项目发挥更大的效益，投资审计发挥应有的作用，我们认为今后审计机关应前移监督关口，把以前的事后被动监督变为全过程跟踪监控，做好政府投资项目的事前、事中、事后的监督工作。投资审计是一项具有创新意义的监督工作，扩大了监管范围，既监管货币形态的建设资金，又监督实物形态的工程实体，对促进建设项目造价管理和投资效益的全面提高具有重要意义。实施全过程跟踪审计，任务更艰巨，专业性要求也更高，面对目前审计机关投资专业人员较为缺乏的现状，可以通过招录、聘用、聘请、委托等方式吸纳专业人才，建立投资专业人才后备库，建立资格准入制度，建立一支门类齐全、业务精良、年轻有为、清正廉洁的投资审计队伍。不断加大对现有投资人员的中长期培训力度，内培外援，走“学习——实践——培训——提高”之路，以适应政府投资项目审计发展的需要。