常州市审计局

公共政策绩效审计研究

发布日期：2010-08-09

　　
　　
　　绩效审计是效率审计、效果审计和经济审计的总称，又称“3E”审计。公共政策绩效审计是指由政府审计部门针对公共政策的制定、执行中所耗费的资源的经济性、效率性和有效性进行的审计评价。一方面，最高审计机关国际组织(INTOSAI)将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”。政策居于项目、组织、管理之上，它既是后三者发生和发展的根本动力，又是后三者的最终归宿。对公共政策的绩效审计是政府绩效审计不容忽视的一个重要领域。另一方面，在公共政策运行过程中，通过审计监督，尤其是绩效审计的监督与制约作用，政策的效率效果以及能否最大限度维护公共利益将得到有效保证。公共政策的绩效审计是一个不容忽视的视域。
　　一、公共政策与绩效审计的契合
　　“政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”公共政策是政府履行职能的重要表现形式。
　　绩效审计是“对某一个政府单位的政策、组织和营运进行广泛的、建设性的检查和诊断。绩效审计要求对某一个组织从比较计划与实绩、标准与结果以及政策与实践中做出评价”。绩效审计的一个重要功能就是对公共政策进行审计。
　　公共政策和绩效审计有着内在的契合性。公共政策的本质属性在于它的公共性，政府所要面对的公共政策问题来自于公共领域，制定和实施政策的最终目的是解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序；政府完成一系列政策所需资源来源于公共财政，并以公共权力为后盾保障公共政策的实现，因此政府公共决策的价值取向只能是公共利益。审计的根本目的是从根本上维护公共利益。美国审计总署审计长戴维•沃克指出，对公共资源的责任是国家治理的关键，同时也是健全的民主制度的重要因素。立法者、政府官员和社会公众需要了解政府提供服务是否讲究了经济性、效率性、效果性，是否遵循了经济法规，同时，相关人员还要了解政府项目是否实现了目标和取得了成果以及从中耗费如何。政府管理者应当对其各种活动及其相关结果向立法机构与社会公众负责。公共利益是公共政策和绩效审计共同的价值取向。为更好的实现公共政策为公共利益服务的价值目标，作为一种有效的监督手段的绩效审计是十分必要的，对公共政策进行绩效审计不容忽视。
　　二、公共政策绩效审计内容
　　公共政策的制定、实施是一个过程，对公共政策的绩效评价就不能局限于政策实行后的效果，而应考察政策行为的整个过程。影响公共政策绩效的因素在政策行为的各个阶段都存在，对公共政策绩效审计应当从政策的制定、执行和执行后三个阶段多角度进行评价。
　　（一）公共政策制定阶段的绩效评价。
　　1.政策制定合法性评价
　　     公共政策制定主体的合法性和政策制定程序的适当性是政策合法、有效的保证。
　　（1）公共政策制定主体的适合性。
　　    “只有作为一种公共权力，它才谈得上制定公共政策。”也就是公共政策的制定主体必须具有公共权威并且是以公权力为后盾，保障政策的实现。公共政策的制定主体是党或者政府。政府是我们国家的各级行政机关，代表社会总体的公共利益，超然的社会地位决定了政府机关在公共利益的分配当中，可以成为大家所信任和服从的裁判者。我国是中国共产党领导的社会主义国家，中国共产党是执政党，是最广大人民根本利益的代表。无论是中央还是地方，涉及公共政策的重大问题，一般都由中国共产党在各级委员会上进行讨论，并提出政策建议。因此中国共产党在公共政策制定中处于主导地位，也是政策制定的主体。而其他的参与政策制定过程的利益团体、政党和作为个人的公民等非官方的参与者则不能作为政策制定的主体，因为，“不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位，他们自己通常并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定”。
　　（2）政策制定程序适当性。
　　    政策的制定一般经过以下程序：1.调查。针对需要解决的公共政策问题广泛收集信息，听取各方意见，分析问题实质，提出政策目标。2.拟定政策方案。在广泛的调查和研究的基础上制定解决方案，且应尽可能多角度地提出备选政策方案。3.可行性论证。即对政策方案优缺点的评价和鉴别。4.听证。在政策制定过程中引入利害关系人，给其充分的表达意见的场所，使政策制定过程更具透明性。5.咨询和协商。咨询是政策制定主体同相关行业的专家交流的过程，而协商则使政策制定主体同其他平行机关部门之间就同一问题的交流，合作过程。6.审议和审批。报决策主体或者是行政首长最终对政策方案进行审查，讨论并得出最后结果。7.公布。通过法定形式向社会公布，则意味着公共政策具有法律效力。8.备案。公共政策生效之后，制定主体向相关部门报送，以备审查，目的在于维护法律的统一性。
　　2.公共政策的目标性评价
　　公共政策应以人民、社会为依托，以最大限度的实现整个社会的公共利益为终极目标。但是具体到个别政策的制定，则还需要考虑个别政策所要达到的具体目标。确定公共政策的政策目标一般需要考虑这几个方面的：一是公共性：公共政策具体目标的确定要考虑公众利益，首先解决的应该是同百姓生活迫切相关的基本问题。二是针对性：公共政策的目标是为解决某个实际问题而设立，要有的放矢，切中要害。三是可行性：确立公共政策的目标要立足于现实，必须是在一定条件下经过一定的努力可以达到的。四是系统性：单一的目标缺乏系统性，确立公共政策的目标应当考虑与其它相关政策的配合与协调。
　　3.公共政策方案的民主性、科学性评价
　　公共政策的研制、选择过程应当民主、科学，这既是现代政府应当做到的，也是公共政策方案研制过程科学化、合理化的根本保证。公共政策的终极目标是为了社会公共利益，在制定政策的过程中公民的参与和回应必不可少。公民参与可以让公民利益得到充分的表达，促使公共管理者在制定公共政策时以公民的需求为导向改善公民与公共管理者之间的关系，维护公共利益，促进整个社会的协调发展，避免保护或增长一部分人的利益，而损害了其他各方的利益，甚至只是保护少数人利益而损害多数人利益的现象发生。因此公共政策方案研制过程应该是开放的，可以随时观测到真实运行情况，让每个利益相关团体或个人都有机会了解与实质参与到整个方案研制过程的每个环节。所谓科学是指公共政策方案的研制过程要充分利用各相关领域适合的、先进的、可控的理论和技术。要保证政策方案的科学性，其一是方案多样化，应尽可能多角度地提出可供选择的方案，给最终政策的确定提供更大的选择余地。其二是方案整体的完备性，方案不仅应包括各种可能实现政策目标的方案，还应包括预防方案、应变方案等。其三是方案的创新意识，政策所面对的情况日新月异，政策方案的制定不仅要运用系统分析的科学方法和手段，更要敢于打破常规，推陈出新，独辟蹊径。
　　（二）公共政策执行阶段的绩效评价。
　　1.执行主体的能力标准
　　（1）执行主体对政策的认知程度标准。
　　一项政策要执行到位，首先执行主体必须认真学习和深刻理解政策的精神实质、内在机理和外部联系。可以衡量以下几个方面：A、政策宣传情况：通过多种形式的政策学习与宣传，可以使政策执行者认真领会和理解政策目标的具体内容，从而认同政策，为有效的执行政策奠定坚实的思想基础。B、执行主体对政策的理解程度：执行主体首先要理解政策的指导思想、最高目标和远期目标。其次，要把握政策的界限、原则、对象、内容、措施等。同时，还要认真研究和把握政策的时效、利益群体的结构和特点、政策的措施和步骤等。通过以上几个方面的学习和研究，加强对政策的认知能力度，从而有利于协调社会各个方面的利益关系，有利于提高社会各个利益集集团的整合力和凝聚力，以保证政策的有效执行。
　　（2）执行主体的个人素质和执行能力。
　　要实现政策的预期目标，就要求政策执行主体在现实中通过不断的学习和实践，提高自己的政策执行水平和个人素质。可以考察以下几个方面：A、对政策执行的专业知识及其相关知识的学习情况：这些知识决定了政策执行主体在执行政策过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。B、执行者执行能力：执行能力包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力、人际交往能力、社会活动能力、语言表达能力、文字表达能力等。C、执行者的政治素质：政策执行者是代表国家、代表人民来行使公共权力的，必须能够从人民利益出发，全心全意为人民服务，要有大局观念，坚决维护国家政策的权威性并保护人民利益不受侵害。
　　2.执行的透明度标准
　　政策执行的过程要保证合法、有效，就应当实行政务公开，增强执行活动的透明度，使政策执行的各个步骤、环节处在社会监控系统的监督之下。执行的透明度标准主要看两方面：一方面看是否接受了专门机构的监督：专门监督机构是指执政党的纪律检查部门和政府的检查机关。这些专门的监督机关对于政策的有效执行有着不可替代的保障作用。专门监督机构的对政策执行活动的监督具有权威性和有效性，对防止政策执行遇到阻碍、促进政策有效执行具有保障功能。另一方面看是否接受了社会监督：社会监督主要指人民群众和各种群众组织的监督。包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等各种社会团体的监督，广播电视、报纸杂志等传媒。只有增强政策执行活动的透明度，特别是把所推行的政策及其执行条件、措施、结果等真实情况全面、及时的向公众公开，才能为政策执行过程中公共行政权力接受监督提供必要条件。
　　三、公共政策执行后阶段的绩效评价
　　（一）政策目标的实现程度评价。
　　考察政策目标的实现程度实际上就是考察政策的效果性。它主要包含两部分内容:其一,预期目标是否得到了实现；其二,所发生的结果是否全部可以归属于政策的实施。评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么就要把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，这说明这项政策是不成功的。
　　（二）政策的效率性评价。
　　效率性是指投入资源与产出的因果关系，以一定数量的资源投入获得最大的产出。政策效率的高低决定于政策本身的优劣和政策的执行状况。政策的效率性应重点关注政策在制定和执行中投入了多少资源，投入的资源是否充足，能否确保政策得到贯彻和实现。当然，评价公共政策效率性不仅要考虑政策本身的效益，更要要考虑执行政策后带来的社会效益。
　　（三）公民的回应度评价。
　　由于公共政策主要实现大多数人的利益，一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。如果政府把公民不需要的政策强加给公民，必然得不到公民的认同。当政府的公共政策不被公民认同时，将会对社会造成极大的伤害，甚至影响到社会的稳定。

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