常州市审计局

关于开展金融监管绩效审计的思考

发布日期：2010-08-09

　　摘要：金融市场存在的种种失灵现象决定了金融监管的必要性，但是金融监管同样存在成本，需要更高层次的审计监督。从绩效的角度看，目前我国的金融监管存在很多问题，但是现行的金融监管审计却主要是真实合规性审计，远远不能满足绩效审计的要求。本文通过分析我国金融监管存在的问题和绩效评价的标准，从审计目标、审计方式和审计内容等层面提出适应我国金融监管绩效审计的对策建议。
　　关键词：金融监管；绩效；金融审计
　　与其他市场相比，金融市场也同样存在着垄断、负外部性、信息不对称等市场失灵现象，需要国家提供纠正市场失灵的金融管理制度，金融监管由此而产生。特别是近年来源于美国继而席卷全球的“次贷危机”已经演变成严重的“金融危机”，给世界经济造成重创，导致对金融监管不力的指责声一片。金融监管本身也有成本，如何科学地评价金融监管的效果，成为当前社会各界关注的热门话题。对金融监管进行再监督，对其监管效果进行评价，是政府审计的一项重要职责。我国的金融监管由于起步较晚，发展还很不成熟，对金融监管的审计，也仅仅停留在真实合规性阶段，审计效果并不理想。目前，利用政府审计的超然地位，跳出传统的预算执行和财务收支审计限制，对现行金融监管进行绩效分析和评价，既适应金融监管发展的内在要求，也符合金融审计发展的长期趋势，意义十分重大。
　　一、从绩效视角看金融监管存在的问题
　　 1983年中国工商银行的成立，打破了中国人民银行集金融监管、货币政策和商业银行等职能于一身的高度计划经济监管体制，正式开始建立我国的金融监管体系。随后，1992年的中国证监会、1998年的中国保监会以及2003年的中国银监会挂牌成立，形成了“一行三会”各司其职比较完整的金融监管体系。审计署每年开展的“一行三会”审计，主要是审计其预算执行和财政财务收支情况，而对其利用政府赋予的监管权限，执行货币政策、防范和化解金融风险的效果如何却很少涉及。实际上，除了预算执行不严肃、财务管理不规范的问题外，从更高层次的绩效视角看，我国的金融监管存在以下问题:
　　（一）监管目标错位、效率不高。片面强调安全性的监管目标导致金融监管效率不高。目前，我国金融监管资源过多地分配于摸清家底、查错纠弊和防范风险，这是一种“治标不治本”的办法，并不能从根本上解决问题。风险是金融体系的固有特征，不论是监管还是其他任何力量都不可能彻底消除金融体系的内在风险，监管体系无论多么有效和完善都无法保证单个金融机构不陷入困境和破产。因此，金融监管的目标不应该是消除风险，而应该是通过监管促进金融机构完善内部控制制度，将风险控制在合理范围内。
　　（二）监管成本高、间接损失大。监管成本是监管机构组织、实施监管工作的必要投入以及因监管而使金融企业在业务发展及金融创新上受到一定的遏制所产生的损失，分为直接资源成本和间接效率损失。现行的分业监管体制在增强监管专业化能力的同时，除了带来机构臃肿、人员众多等直接成本增加的问题外，也容易形成监管重叠和监管真空。各监管机构之间政策与利益的协调成本增加，在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复，在涉及责任追究的地带却呈现问题处置的真空。而且，分业监管要求分业经营，在一定程度上限制了银行、证券、保险等金融机构之间的业务渗透并引起对金融机构规模经济的限制而造成了间接损失。
　　（三）监管方式落后、内容不全面。一是监管手段单一，基层监管部门的监管手段主要是以检查、罚款等行政性措施为主，面对金融风险往往处于被动地位；二是尚未形成一套规范科学的定性标准和定量指标体系，监管方法跟不上业务发展的需要；三是对电子货币和网络银行的监管技术比较落后；四是金融监管信息系统不够完善，金融监管信息失真的情况比较严重；五是侧重于市场准入、合规性等方面的监管，审慎性监管能力不足，对金融机构表外业务缺乏有效监管。
　　（四）监管职责不清、受制地方政府。银监会、证监会和保监会作为独立的金融监管机构，理应具有超脱性，但是，由于我国地方政府负有直接管理经济的职能，“三会”在实际监管过程中受到了较多的地方行政干预。一些地方政府为了突出本地的政绩，要求银行信贷服从于地方计划，强制银行对亏损企业放贷、随意冲销企业债务等事情时有发生。而且，在实践中，哪里管得紧，哪里就吃亏，使得各地金融监管机构在处罚上顾虑重重，导致整个监管效果不佳。
　　（五）监管法制滞后、服务意识不足。金融监管是保证金融业稳健发展的必要条件，但是金融业也是在突破旧有的管制框架基础上发展起来的，其发展规律是“管制-创新-再管制-再创新”的过程，而长期以来，我国金融监管一直走的是“先发展、后规范、再完善”的道路，监管法制建设严重滞后。而且，金融服务意识不足，监管与服务是对立的统一，金融监管的权威建立在为金融业提供优质高效服务的基础上。我国的金融监管者在实际工作中往往表现出一种至高的权力，忽视了金融服务的一面，引起被监管单位反感，产生抵触情绪，影响监管效果。
　　二、金融监管绩效的评价标准分析
　　经济性、效率性和效果性是国际通行的绩效评价标准，经济性是以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约；效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。从我国绩效审计的实践看，绩效的含义往往有更丰富的内涵，具有以效果为主，注重整体综合绩效的特点。就我国金融监管而言，其绩效主要表现在以下方面：
　　（一）监管目标的科学性。金融监管的目标不仅仅在于金融稳定本身，而在于金融稳定基础上的金融效率，是金融体系的社会福利最大化。最优的金融监管是在纠正金融市场失灵所造成的金融效率损失的同时，自身没有影响到金融体系的效率。在实践中，金融监管就是要根据金融体系的风险状况，适时地制定和执行最优的监管指标体系，而不是最低的监管指标水平，即要实施一种弹性的、动态的监管。
　　（二）监管体制的有效性。对于分业监管体制而言，突出体现在有效的信息共享机制和协调机制。监管机构要在提高信息供给的充分性和准确性的制度安排方面做出协调统一，由于监管机构力量有限，必须充分调动各方面的力量才能协调统一。一方面督促金融机构加强内控建设，不断完善规章制度，金融机构内部控制制度的建立和完善，自我约束和防范风险能力的增强，可以在一定程度上降低金融机构的风险，保证金融机构的良性运作，相应地可以减少金融监管的成本投入；另一方面完善金融行业自律组织功能，促进金融业公平竞争与协作运行。
　　（三）监管方式的灵活性。与行政性监管相比，市场化监管强调由合规性监管向导向性监管转变，监管机构只确定监管目标，辅之以详细的宏观和微观信息的发布，由金融企业在制度允许的范围内自主作出判断和决策。借鉴当代国际通行的做法，做到现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机检查相结合、全面监管与重点监管相结合、外部监管和内部自律相结合。同时，建立完善的金融监管信息系统，实现系统内不同监管主体之间以及监管当局与各金融机构的信息系统联网，以形成条块结合、功能健全的电子网络监管系统，最大限度地提高信息资源的利用效率，降低监管成本。
　　（四）监管成本的合理性。金融监管成本的很大一部分来源于监管机构的设置，机构设置是否合理、高效的标准应该是一方面能够全面有效地对金融机构进行监管，使监管领域不会出现“监管真空”，对金融机构的各项金融业务能够做到全面和动态的监控；另一方面应该能够以高效、精干的原则配备监管人员，以最少的监管人员来达到最佳的监管效果。对那些损害社会利益来赢得自身利益的金融机构应加大监管力度，从严监管；而对有利于社会利益但自身利益受到一定冲击的金融机构，则应该从监管的角度加以支持和鼓励。
　　三、金融监管绩效审计的对策建议
　　目前，我国绩效审计的发展还处于起步阶段，所占的比重较小，现行的绩效审计主要采取与财政财务收支的真实合法审计相结合的形式。金融监管绩效审计同样如此，现阶段在传统的预算执行和财政财务收支审计的基础上，通过对审计目标、审计方式和审计内容的不断探索，逐渐增加绩效审计的成分，最终真正达到金融监管绩效审计的新阶段。
　　（一）审计目标：实现一个转变。
　　审计制度是国家的基本政治制度之一，国家审计的本质是对政府行为绩效的监督。党的十七大召开以后，我国政治体制改革进程加快，政府在市场经济中的角色发生了全新的转变，逐步由利益政府走向中立政府，由决策神秘政府走向透明政府，由权力政府走向权责并存的守信政府。这些转变必然使得政府在管理经济的方式和方法上有所改变，从原先的直接管理转向间接管理，管理的重点也由原来过多的对微观经济活动的管理转变为注重宏观经济的管理。政府职能的转变，客观上要求审计监督必须将更多的精力放到为政府加强宏观调控与宏观管理决策服务上来。未来的金融监管体系应该由政府监管为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充、国家审计为最终监督的五位一体的立体监管层次组成。在这个大背景下，金融监管绩效审计的目标逐步由监督为主向监督与服务并重的方向转变，通过对金融监管机构行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”的“三性”监督，评价金融监管与金融体系运行的关系，促进金融监管机构充分有效地行使权力，以有效地防范和化解金融风险，维护国家的金融安全。
　　（二）审计方式：实现两个结合。
　　一是审计与审计调查相结合。近年来金融审计主要采取的是对金融机构审计的方式，这种方式有利于审计机关集中精力了解一个金融机构的全面资产负债损益情况，对促进该金融机构合法经营、加强管理和提高效益发挥了重要作用。但是，这种单一的审计方式使得一年只能审计少数几个金融机构，不可能实现对金融机构全面和及时的监督，同时，由于程序限制，也不能及时地根据实际发生的情况对多家金融机构在某一方面的经营情况进行专门调查了解。而专项审计调查使得审计机关可以根据自身的工作计划和实际情况灵活地制定对金融某一行业或某一业务进行全面的审计调查，强化监督的针对性和时效性，进而从宏观上提出加强金融监管和提高金融机构经营效益的建议。当前，可以把对金融政策、监管部门的审计与对金融企业的资产负债损益审计调查相结合，同时进行政策、执行和监督三个环节比较分析，在对金融企业进行审计调查的基础上，对金融政策决策、执行和监督管理情况进行全方位、多角度的审计评价。
　　二是定性分析与定量分析相结合。金融监管机构的职能决定了其业务与金融企业的区别，作为非营利机构，其业务活动没有明显的数量特征，不管是宏观绩效还是社会绩效，没有统一标准的方法和技术，很难从数值上进行计算和比较。在进行绩效审计时，既要利用现代科技手段包括计算机、计量经济学等技术作为绩效审计的必要手段，以增强评价结果的真实性和可信性，提供准确充分的信息，又要运用定性指标，从多方面加以审查和评价，关注对外部环境产生的积极影响；既要运用价值指标，进行明确的评价，更要运用不确定的、没有单一衡量标准的正当理由加以分析描述。
　　（三）审计内容：实现三性审查。
　　1．资源投入的经济性审查。金融监管的资源包括人财物等，资源投入的经济性审查主要是检查被审计对象是否用最少的投入完成了预期的任务，或者达到了既定的目标。具体而言，包括以下内容：检查“一行三会”是否按会计法、现行会计准则和财务制度要求组织财务收支活动并进行会计核算，财务决算报表是否真实、完整地反映了财务状况和经营成果；计算人均经费使用情况；检查资产管理、投资管理、财务管理、劳动工资管理等方面各项管理制度约束是否健全有效，有无内控不严、管理不善造成国有资产流失、投资效益差和损失浪费等问题。
　　2．机构运作的效率性审查。一是从监管体制入手，检查“一行三会”的职责划分和功能设置是否科学，联席会议制度的建立和实施是否落实，是否建立有关监管信息、报表的定期交流制度和真实执行等。二是从监管方式入手，检查各监管部门下属具体业务部门年度检查报告，是否使用了各种现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机检查相结合、全面监管与重点监管相结合、外部监管和内部自律的检查方法等。
　　3．监管实施的效果性审查。一是分析评价监管政策制定和执行的效果。检查“一行三会”制定的政策是否符合法律法规规定以及中央经济金融工作方针；各项政策在执行过程中是否严格执行了内部控制制度规定；是否存在执行不到位造成政策效果弱化的情况。二是分析评价金融风险防范控制的效果。检查各监管部门年度及季度辖区工作情况报告，延伸检查被监管单位内部控制制度建立情况以及行业协会履职情况，分析辖区金融风险状况是否得到改善。三是分析评价金融改革和金融稳定的效果。检查“一行三会”各项金融改革和金融稳定工作是否严格执行了中央经济金融决策要求；在金融改革和金融稳定重要事项的决策过程中有无重大违法违纪现象以及由此造成的不良影响和严重后果；金融改革和金融稳定决策是否发挥了应有效果，是否实现了计划目标等。
　　
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