常州市审计局

浅析新形势下对领导干部经济责任审计的探索

发布日期：2010-08-09

　　
　　领导干部的经济责任，是指领导干部在任职期间对本部门或者本单位、本地区的财政、财务收支的真实性、合法性、效益性以及相关经济活动应当负有的责任，包括直接责任和领导责任。自从1999年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导人员任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发[1999]20号）以后，作为一项政策性很强的领导干部任期经济审计，以其全新的审计理念，新颖的审计方式，作为新时期加强干部监督、考核、管理和任用，促进实现国有资产保值增值的一项重要的独特审计作用，逐步为各级领导、各级审计机关、审计人员，甚至社会大众所关注、了解和熟悉，备受社会各界的广泛关注和重视。既然经济责任审计具有如此重要的地位，它可能深刻影响一个干部的使用、升迁和前途。对于这样一项具有完全“中国特色”的经济责任审计，应该怎么搞，怎样才能更好的发挥它的作用，怎样才能避免审计风险，怎样才能更恰当地评价干部的功过业绩，不至于由于审计的失误或缺陷导致企业的重要领导岗位被不恰当的人占据，也不至于审计沦为某些人、某些部门安插和调整干部的工具，保持审计的独立性。这些问题一直是审计部门和审计人员的不断探索和思考的问题。2004年全国经济责任审计工作大会在邳州召开，我市经济责任审计工作走在了全国前列，2008年我局又成功举办了一次“我为经济责任审计支招”的论坛研讨会，通过聘请省审计厅经济处相关专家进行点评，使该局的经济责任审计工作有了一次质的提高，审计范围、目标更加明确。本人结合审计工作实际浅析当前领导干部经济责任审计存在的问题和解决方法。
　　一、存在的问题
　　（一）审计任务重与审计力量不足的问题
　　组织部门交办的经济责任审计一般总是成批量的，其中有的部门领导任职时间长，业务工作量大；还存在突击性经济责任审计，与计划性安排审计项冲突，审计人员少，时间要求紧，审计机关难以安排力量，工作难以适应，只好突击进行，审计质量难以保障。从领导干部任用和国家发展的趋势看，领导干部的经济责任审计项目所占审计机关的工作量比重越来越大。按照干部管理体制和管理方法，经济责任审计不可避免地存在着任务集中的问题，党委讨论任免干部经常成批进行，这势必给审计工作造成一种压力。
　　（二）审计介入的时间和认识问题
　　任中审计和离任审计是两个完全不同的概念，审计人员应认真区别。在任中审计中有些组织要求审计部门审计领导干部任期内的所有经济指标和经济事项，这种做法是不符合实际的。对于离任审计，存在着是先审计还是先离岗的矛盾，目前采取的形式有先任命后审计、先审计后离岗、先离岗后审计，这往往使离任审计流于形式，审计成果难以得到利用；先审计后离任，又使审计工作向深层次拓展受到一定影响；比较而言，先离岗，后审计，再任命的形式，可能会使审计成果能得以充分利用。
　　       目前我们对经济责任审计工作的宣传力度不够，还存在误解，如有些领导干部认为经济责任审计是给他找碴的，有些群众认为是走过场的。有的认为，经济责任审计有利于树立审计机关的权威，应加快推进步伐。有的在宣传上把握不当，夸大其词，引起对经济责任审计的期望值过高，加大了审计风险。也有的认为这项工作已超越有关法律规定，风险太大，审计机关无法承担这方面的责任，因而产生畏难情绪，工作进展迟缓。这些现象都与经济责任审计定位认识上的偏差有重要关系。
　　    （三）审计立法和规范的问题
　　经济责任审计工作虽然已开展了好些年了，但仍处于探索阶段，在审计内容、范围、程序、处理、结果运用等方面没有统一规定，也没有规范的审计评价体系，同时审计也不具有纪检、政法部门的职能和侦查手段，不能对审计结果绝对化，过于苛求，因此需要在实践中不断总结和完善。今年我局将对全市14个镇和6个局机关一把手进行经济责任审计，我们在两个重点镇、一个大局进行试点的基础上，据此拟定出全市统一的经济责任审计工作方案以及统一的评价指标、表格和报告格式，为领导干部经济责任审计有序开展奠定了良好的基础。
　　（四）审计结果考核评价的问题
　　经济责任审计关系到被审计人的责任、考核和使用，责任较大。
　　在任期经济责任审计中，如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行评价，一直困扰着审计人员，特别是在财政、财务收支的真实、合法、效益以及内控制度的健全性、有效性的评价方面，缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，因此，在划分领导干部任期内的经济责任时，常常出现主管责任与分管责任、直接责任与间接责任、集体决策责任与个人决策责任、工作失误责任与有意违规责任等方面的责任归属缺乏统一的认定标准。因而，不同的审计人员面对同样的问题，可能会做出不同的审计评价，这会影响离任领导的责任轻重及责任报告的客观性，使审计人员难以操作。
　　二、解决问题之道
　　（一）科学配置审计资源，提高审计工作效率
　　解决当前经济责任审计任务重与力量不足的矛盾,关键是要不断加强 “人、法、技” 建设,努力提高审计人员素质。通过加强业务培训和理论研讨，促进经济责任审计工作水平的提高，我们应经常举办经济责任审计专题培训班和开展理论研讨，不断提高审计人员的操作技能和审计水平，使经济责任审计工作，从实践——理论研讨——再实践，有效地促进了审计人员经济责任审计水平的提高。同时审计人员不但要公道正派、廉洁奉公,精通财会、金融、企业管理等专业知识,还要力争掌握一定的宏观经济、相关法律和计算机知识等,要十分注意加强对党和政府重大方针政策的学习,树立全局观念、政策观念,培养宏观意识、大局意识、责任意识,学会历史地、全面地、系统地、辩证地看问题。这对加强经济责任审计,正确评价被审计领导干部是非功过至关重要。经济责任审计工作要深化、要发展,人的素质是个根本前提,要加强对基层审计机关审计人员的培训,不仅是业务技能,更要结合新 “八不准” 纪律,加强廉政教育,把审计队伍建设成为政治强、业务精、素质高、作风正、深受党和人民信赖的过硬队伍。
　　在审计项目上，我们可以采取打破科室界限，通过政府采购运用社会审计力量和被审计单位的内审计机构，统筹安排的办法。做到统一部署，统一分工，统一调配审计力量。并提出注意四个结合：一是与年初计划相结合；二是与财务收支审计相结合；三是与内部审计和社会中介审计结果相结合；四是与绩效审计评价相结合。把经济责任审计与其他财务收支审计和绩效审计结合起来，实行“一次进点，三项审计、三份报告”，从而提高了工作效率，节约了审计成本。
　　（二）科学合理摆布审计项目，高度重视和准确介入
　　基于经济责任审计具有特殊性。相当一部分审计项目事前不能确定，缺乏计划性，因此审计项目摆布是否合理、科学，直接关系到审计质量好坏的问题，因此，审计项目的摆布应先急后缓，先重后轻。即提拔任用、换岗调离的先审，退岗退线的后审；重点单位、重点部门、涉案人员的先审，经济总量小、经济权力小的后审。总体上要抓重点，对重点部门领导更要重点监督。
　　审计机关在接到审计任务，应及时将任务下到各科室，达成高度重视，在第一时间统筹安排对被审计对象进行审前调查，编写审计实施方案。
　　（三）科学制定审计评价规范，提高审计质量
　　经济责任审计的核心就是评价经济责任，以人在某事所负的责任定性。要坚持从实际出发，以法律政策为准绳，以审计事实为依据，以“三个有利于”为判断是非得失的根本标准，对审计事项做出实事求是、客观公正的评价。具体言之，应把握以下两点：
　　 1.怎样全面评价经济责任，是经济责任审计必须研究的重大课题。如被审计人不仅要求评价作出的决策或实施的投资项目产生的显性效益，而且要求评价其隐性效益。长远效益，不论是从理论上、合理性上看，还是从上级领导要求看，被审计人的要求都有充分的依据，但是经济责任审计是一种事中、事后审计，通常情况下，审计只能对已经发生并且产生了一定效果的财政活动的真实性、合法性、效益性，进行审查核实，依照财政法规作出审计判断。如何不回避这个难题，大胆突破现有的思维方式，积极稳妥地找出了解决途径。在具体审计过程中，对重大经济事项决策和投资项目，不能简单地以已经见到的效益效果来衡量，而是坚持经济效益和社会效益并重、短期效益和长期效益并重、显性效益和隐性效益并重的原则，从发展经济、稳定社会、巩固政权等多个角度，进行定性、定量的综合分析、预测和全面评价。
　　2.怎样评价宏观经济指标完成情况，直接关系到规避审计风险。宏观经济指标是反映被审计人履行经济责任情况的重要内容，这些指标是统计部门依照统计法及其相关法规、规章，采取专业方法，层层统计起来的法定数据，审计部门受职责权限、能力手段、专业水平等诸多因素所限，不仅难以全面搞清，而且如果把这些指标都纳入审计内容，将产生极大的审计风险。我认为，在审计中，可以对财政收支这一指标进行核实绩效评价，因为财政收支是经济状况最集中的反映，且审计的职能又完全可以办到，而对于其他宏观经济指标，只在叙述当地基本情况中引用，并注明出处，不加任何评价。这样，既突出了重点，又防范了审计风险，被审计方也能接受。
　　（四）科学绩效评价审计结果，合理运用人才
　　经济责任审计的主要目的，就是要加强对干部的管理，在审计中去粗取精，去伪存真，知人善任。变经济责任审计为领导干部经济问题审计，审计成果不能得以有效的利用，使领导干部经济责任审计流于形式。建议组织部要由先离任后审计，为先审计后再离任、再任职。对提拔重用的应坚持“先审后离”，以增加领导干部责任感，避免给社会上造成“走过场”的感觉，更重要的是可以最大限度地避免干部使用的重大失误，提高党和政府的威信；离岗、离职、退休或免职又不再安排新领导岗位的，因其社会影响不大，视任务情况也可“先离后审”。同时审计部门要规范经济责任审计文书格式，认真审计起草审计决定、审计意见书、审计结果报告、审计工作情况报告等相关审计文书，使组织部门能够根据审计报告，综合干部任期政绩，把握干部任用方向，也为下任领导提供好依据和参考。
　　总而言之,开展基层领导干部任期经济责任审计工作是新时期、新形势下党和政府交给审计机关的新任务, 是加强党的执政能力建设、保持共产党员先进性建设和践行科学发展观的需要，新形势下对经济责任审计工作提出了更高的标准与要求，基层审计机关开展经济责任审计工作,任重而道远。要根据十六大提出的 “发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措” 和十七大提出的“各项工作都要科学发展”的要求，进一步加强领导干部经济责任审计工作,不断从实践中发现和总结新的经验,从根本上提高对经济责任审计工作的认识,增强做好经济责任审计工作的责任感、紧迫感和使命感，来科学合理地评价领导干部任期内的经济责任。
　　

　　
　　