常州市审计局

基层政府审计风险管理工作初探

发布日期：2010-08-09

　　审计与被审计是对立的统一。审计风险与审计与生俱来，伴随审计终身。笔者认为，审计风险有两种，一种是审计管理上的，是指审计机关审计过程中，因为责任人履行职责不到位，对审计的问题或事项应当发现未发现、应当报告未报告、应当处罚未处罚而造成的行政问责风险。一种是审计专业上的，是指审计报告或财务报表没有公允表达而审计人员却认为公允表达的风险。两者之间既有一定联系，又有一定的区别。前者控制的对象是审计的主体——审计人，后者着眼的是审计人员技术、能力、操作规范，控制的对象主要是审计的客体——审计事项。前者统领后者，在审计风险控制中具有全局性、战略性和根本性。
　　在现行政府审计管理体制框架下，从管理的角度，考察基层政府审计活动，审计风险主要来源四个方面：
　　第一，廉政不保带来的风险。廉政是审计质量的生命线。被审计试图掩盖问题事实和真相，总是首先在审计人员身上下功夫，利用现实社会某些“潜规则”，对审计人员进行糖衣炮弹的攻击。审计人员在糖衣炮弹的攻击下，如果丧失原则，就会玩忽职守，渎职泄密，使审计可能发现或者已经发现的问题遁于无形，形成审计“黑洞”。这一点，对于业务能力强而组织纪律性差的人，可能潜藏的风险更大。
　　第二、能力不及带来的风险。基层审计机关审计人员专业起点低，知识结构单一，多数只有财务基础，又长期忙于事务，疏于“充电”，加上审计机关人员缺乏流动，人员老化，青黄不接，审计能力难以适应科学发展的要求。过去，搞真实合法审计，掌握一般审计技术就可以对付，现在，搞信息化条件下的效益审计，就出现了“能力恐慌”。战斗力跟不上，必然面临败仗的风险。
　　第三、环境“污染”带来的风险。审计需要良好的法制环境。虽然审计法规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但客观现实是，由于我们国家法制建设还不到位，审计体制还有缺陷，一些地方经济还不发达，审计保障还不充分，审计的独立性受到很多人为因素的制约，人情、权力的影响或干扰不可避免，审计可能陷于“情网”或屈服某种压力，在关键问题的反映或处理上作出妥协或让步。
　　第四、机制短缺带来的风险。审计法规定，地方审计机关行政上在地方行政首长的领导下。由于中央和地方始终存在权力和利益的博弈，地方审计机关的审计结果，首先，是要对地方利益负责，而不是对国家最高利益负责。在地方利益和国家利益有冲突的情况下，地方审计机关的审计，首先保护的是地方利益，牺牲或忽视的是国家利益。比如政府投资审计和财政审计，地方为了争取更多的国家财政支持，一些情况和问题难以真实反映。审计法规定的审计手段有限，有些问题的查处需要公检法、纪检监察和其他部门的配合，但这种协同，在协调上审计处于弱势地位，可能陷于无奈而放弃。有些问题的查处需要审计系统的纵横沟通与协同，但现在审计系统基本还处在各自为战的状态，严重滞后于经济社会开放型发展的要求，封闭使审计丧失查处这些问题的机会。
　　从管理上控制审计风险，要以科学发展观为指导，把科学的管理方法和领导艺术运用到审计业务工作中去，坚持人本管理，坚持系统管理，坚持重大问题集体决策，坚持客观公正、实事求是，正确处理依法审计与服务地方经济社会发展的关系。笔者主张的主要对策是：
　　第一、确定时空立项。立项管理是审计风险控制管理的起点。基层审计机关年度审计计划一般要履行政府报批程序，以体现计划的严肃性和规定性。审计机关在制定审计项目计划时，要尽可能明确审计的年度和审计的范围，尽量避免模糊不清。日常党委政府交办审计事项，也要尽量把指示搞明确，以避免风险暴露后“糊涂官打糊涂百姓”的现象发生。这样，针对某一特定审计项目，审计机关和审计人员只对已定的审计时域和空域内的审计风险负责任。
　　第二、锁定审计目标。机关领导管业务，核心是管目标。锁定审计目标，三层意思：一是审计方案目标明确。二是围绕目标审计，审计不达目的不罢休。三是达到目的即罢休，不节外生枝。怎样锁定？针对基层情况，我体会，要多运用集体智慧，把握好三个环节：一是审前调查要充分，领导要听取调查情况的汇报，掌握第一手情况。审计实施方案审计业务会议要把关，审计目标要明确，审计技术运用要可靠。二是审计复核要认真，特别是对审计组长现场复核的要求，对偏离审计目标和审计技术误差不正常的情况，要起到及时查错纠偏的作用。三是审计报告要围绕审计目标来撰写，审计业务会议要对审计报告的质量负总责。
　　第三、构建廉政体系。按照教育、制度、监督三位一体的要求，着力构建廉政管理的机制，做到依法从审、廉洁从审、文明从审。教育上要筑牢“防火墙”，做到“三常”：常念廉政经，常敲警示钟，常说琐碎事。制度上要架设“高压线”，做到“三到”：廉政建设责任到人，廉政制度管理到边，廉政保障提供到位。从审计人员的生活作风抓起，既严格要求，又切实保障，不给被审计单位增加任何工作以外的负担。监督上要铺装“电子眼”，推行阳光审计，做到“三在”：在审计进点前公告廉政纪律，强调保密纪律，在现场审计过程中严格管理控制，在审计出点后跟踪反馈情况。
　　第四、恪守独立地位。首先，审计人员，尤其是审计机关的领导者要有骨气，要淡泊名利。无欲则刚，不贪不求，一身正气，谁奈我何？其二，审计人员要有胆识。要努力提高政策水平、法律水平，增强政治敏锐性和政治鉴别力，对于不合规、不合法的要求，要能理直气壮地予以回绝，不怕“泰山压顶”。其三，审计人员要有方法。要加强党性和人格修养，遇事待人以诚，做好宣传解释，学会刚柔相济，协调沟通，切忌简单地“倔”、“犟”，“硬碰硬”。平时，注意“夹着尾巴做人”，不以审计趾高气扬。其四，建立审计回避制度，充分考虑审计人员与被审计单位人员亲属、同事等社会关系的影响，对审计人员调度要科学合理，人事安排要保证公正执法的需要。
　　第五、加强业务建设。着眼基层机关现实，解决审计人员能力恐慌的问题，一是要本着缺什么补什么的原则，挤时间让业务人员尽可能参加各种业务培训。二是要激励审计人员自学和报考审计或与审计工作相关的专业技术职称。三是加强上下级审计项目的人员协作，让基层审计机关业务人员跟班学习，在实践中培训。四是加强机关内部审计业务研讨，不断总结经验，互相学习，共同提高。五是班子成员发挥业务统帅作用，参与一线审计，加强现场审计管理。
　　第六、依法规避责任。严格审计承诺程序。根据审计法，提供真实合法审计资料是被审计的责任，审计机关应当要求被审计单位，就提供真实合法审计资料作出书面承诺，审计建立在被审计提供资料的基础上，如果被审计提供的审计资料虚假，由此产生的审计风险，应追究被审计的责任。审计报告前提表述要严谨。根据什么确定审计延伸、审计抽查范围，审计过程中遇到哪些困难和问题，除了在审计日记中要有记载和反映外，在审计报告上有关审计基本情况中，也要有实事求是、客观公正的表述。因为审计手段的限制，审计过程中发现的有关问题和线索要及时移送有关部门处理。审计结果采信有关问题处理结果要合理合法。同级一般只可采用纪检、监察、反贪等上层机关查处的结果。对于基层审计机关而言，重大问题的报告和处理还应向政府行政首长汇报。
　　第七、利用统筹的策略。审计工作进入一个新的发展时期以后，在现行体制条件下，如何向前推进，审计署作出了加强对地方审计工作指导的一系列部署，湖北省根据审计署的精神，作出了统筹发展的重大战略决策。通过加大行业审计组织，大力推行“上审下”、“交叉审”与“同级审”相结合方式，构建审计成果和审计信息共享机制；通过加大对基层审计机关的指导力度，加强与地方党委、政府及相关部门的沟通协调，为基层审计机关依法独立有效行使审计监督权提供必要保障。构建“上下统一、系统整合、联系紧密、相互促进、整体推进、共同发展”的工作机制。统筹发展，实现全国全省审计工作“一盘棋”，有利于克服以前“条块分割、区域经营、各自为政、资源分散、效率低下”的弊端，大力提高审计执行力，降低了基层审计机关审计管理风险。基层审计机关应当主动适应统筹的要求，以统筹为“利器”，化解风险管理的各种障碍，实现审计执行力的跨越式提高。
　　第八、严行责任追究。对违规违纪、徇私枉法、失职渎职的行为，应根据《公务员法》、《党政领导干部问责的暂行规定》及党风廉政建设的有关具体规定精神，参照审计署《审计项目质量责任追究办法（试行）》，制定引发审计风险的具体惩戒办法，执行上做到不姑息，不迁就，涉嫌违法犯罪的，当移送司法机关处理的，坚决移送司法机关处理。只有这样，才能把审计风险控制在最低限度。

（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）