常州市审计局

“免疫系统”视角下审计管理机制创新

发布日期：2010-08-09

　　刘家义审计长创造性地提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”，这一论断是在科学发展观统领下对审计理念的重大创新，对于更加有效地开展审计工作无疑具有重要的指导意义。
　　一、“免疫系统”观下审计管理机制创新的现实意义
　　作为中国特色社会主义事业的重要组成部份，如何实现审计工作科学发展是审计工作面临的一个重要课题。改革开放三十年来，我国审计事业取得了长足的发展，但随着经济社会的不断进步，审计的任务越来越重，对审计的要求也越来越高。在新的历史时期下，如何进一步明确审计的职能定位，充分发挥现代审计的功能是摆在我们每一位审计人员面前，是需要我们义不容辞面对和解决的问题。
　　审计长刘家义在2007年首次提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的观点，指出国家审计在整个经济社会全局中的地位和作用，犹如人体的免疫系统一样，是保证整个经济社会正常运行、持续发展的一个重要组成部分，同时它也形象地回答了审计本质问题，从更高层次回答了审计的宗旨、根本目的和任务等一系列关系我国审计事业发展的重大问题，体现了科学发展观的要求。“免疫系统论”是对国家审计本质、职能定位认识的一个新发展，是适应当前形势发展要求的一个理论创新，对推动审计管理机制创新和审计工作的科学发展具有重要的现实意义，也为开展审计学术理论研究开辟了一个新的领域。改革开放的继续深入，我国已全方位地置身于世界经济竞争的环境中，迫切需要通过审计等手段加强全方位、高层次的经济监督。同时，随着审计公告力度的不断加大，国家审计社会影响力的不断攀升，社会公众的期望值也越来越大。《行政许可法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》的相继出台，标志着依法审计进入到了一个新的阶段。这些变化和发展，都要求我们必须通过创新来形成新的管理思想，找到新的管理途径，不断满足审计工作实践的需要。推进审计管理机制的创新，是提高审计工作质量效益，促进审计事业健康发展的重要手段，更是时代赋予国家审计与时俱进的必然要求。
　　二、当前审计工作及管理机制存在的不足
　　与改革开放新形势下对审计工作的要求相比，与国际上审计管理理论与实务发展的趋势相比，与我国国家审计实践的需要相比，我国审计管理机制问题研究还存在差距和不足，主要表现在：审计理念的落后、审计组织不够灵活、审计结果的透明度不高、审计处理随意性大等问题。审计管理机制的变革，是解决现存影响国家审计效果的必要手段。
　　（一）审计管理观念比较落后
　　部分审计机构不善于从宏观和大局出发看待和处理问题，不能站在政府工作全局的高度谋划、安排和组织审计，满足于把财务资料核查准确，把收缴额、罚没收入等指标看得过重，不善于从当地社会经济发展的宏观层面揭露剖析问题。其次，重行政命令轻协商沟通的现象比较普遍，习惯于用行政方式管理审计业务，多数情况下，怎么干、怎么审、怎么处理，领导说了算，这样不利于提高审计质量、降低审计风险，也不利于调动审计人员的积极性和创造性。另外，变革意识和创新能力不强，对社会经济形势的迅速发展不够敏感，对审计领域正在发生的深刻变化认识不足，习惯于用过去熟悉的方法开展审计工作，对审计新技术、新方法接受较慢，满足于现状。应该值得注意的是，审计报告不是终结，监督、评价和鉴证也不是目的，审计更重要的职能应是能够帮助被审计单位建立一种比审计报告等更有价值的管理体制，这种体制应能成为被审计单位自我抵抗“病毒”侵害的防线。
　　（二）审计机关内部组织结构不够灵活
　　随着审计事业的发展，审计工作的内容和方式发生了很大变化，现有机构设置与工作要求不相适应。一方面，机构之间业务交叉、职能重叠。审计机关的业务部门有的按被审计单位或行业、有的按资金性质来划分，导致业务、职能的交叉重叠和重复审计。另一方面，按现有机构及其审计范围安排工作，造成任务有轻有重。审计对象和范围按部门归口管理，年度审计任务一般也按此原则分配，这样就造成有的部门人力资源不足，有的部门审计力量相对过剩，有的审计对象年年审，有的审计对象几年也审不了一次。同时，受审计管理体制、编制限制，上下级审计机关，彼此各自为战，审计资源难以整合，审计信息难以共享，导致审计资源不足与浪费并存，重复审计和审计监督盲区同在。
　　（三）审计处理处罚随意性
　　目前，我国各级审计机关在很大程度上仍是自我约束、自我监督、自我奖惩。审计实施和处理处罚相关监督机制、制约机制尚未建立，虽然建立了一些规范和办法，但还远远不适应形势的需要，也不符合国际惯例。现实中，审计部门对被审计单位的“越轨行为”，要么睁一只眼闭一只眼，要么对问题轻描淡写，要么以罚代法、罚点小钱了事。依法审计、实现审计的法制化、规范化、程序化仍然需要进一步的努力。
　　（四）审计执法人员素质参差不齐
　　由于审计人员的个体素质以及审计机关的群体素质参差不齐，分析、推测、判断问题角度不一样，决策水平高低不齐，肯定会带来审计执法的多样性和审计质量的风险性。个别审计机关和审计人员故意利用这一点来规避审计法律、法规，为个人或小集团谋取利益，也导致审计执法效果不佳。
　　上述问题严重影响了我国审计工作的效果，不利于审计职能的有效发挥。因此，正确认识国家审计作为免疫系统的这一本质，全面把握审计发展的内在规律，培养审计人员的荣誉感和责任感，树立科学的审计理念，体现了监督与服务的统一，体现了审计的防御性功能与建设性功能的有机统一，有利于解决长期以来在审计实践中往往出现偏颇的问题。
　　三、 “免疫系统”下审计管理机制创新的主要途径
　　审计长刘家义在谈话中指出，作为经济社会运行的“免疫系统”，要充分发挥审计的功能，就必须始终坚持“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的工作方针。“依法审计”和“求真务实”是审计工作的基本思想、基本精神，是审计工作必须始终坚持的“法理精神”。“围绕中心”、“服务大局”是审计工作的重要战略。“突出重点”是审计工作的重要原则，也是国家作为“免疫系统”应对风险的一种策略和方法。因此，在实施管理机制创新上，应紧紧抓住这二十字方针，不断推进审计工作的进一步发展。同时审计管理机制创新还要体现“五性”一是先进性，要与时代发展合拍，顺应国际、国内审计事业和审计工作的发展方向；二是针对性，必须与本级审计机关所管辖的审计对象相符合，与审计机关自身的实际情况相协调；三是可操作性，实践中的现实可行性；四是实效性，审计管理机制创新的目的是为了提高审计工作的质量和效率，促进审计事业的发展；五是可持续性，审计管理机制创新是一个永无止境的过程。
　　（一）推进审计管理的理念创新
　　审计工作是国家工作的重要部分，更是中国特色社会主义事业顺利发展的的重要保障，因此，开展审计工作必须以科学发展观为灵魂和指南。这就是要用科学发展观的思想、世界观和方法论去认识和探寻审计工作规律，去认识和把握审计的本质，去总结经验、寻找差距、不断调整和校正审计路径，不断发展中国特色审计制度，始终坚持中国特色审计之路。在科学发展观的指导下，从根本上解决“什么是审计”、“为什么要审计”、“为谁审计”、“靠谁审计”和“怎样审计”等一系列问题。因此，审计管理创新必须符合科学发展观的理念，无论是新思路的提出，新方法的施行，还是新制度的出台，都应该符合“五性”和“二十字方针”的基本要求。充分发挥审计的治本功能，从源头上预防和治理腐败。
　　（二）加强审计思维的创新
　　审计管理中思维方式的创新，首先体现在要积极引人其他学科的先进经验和思维模式。审计管理需要对所审计的各种活动内容进行评价并提出建议。因此在审计工作中，要突破单一审计专业的思维模式，借鉴等相关知识，以全面的知识结构构筑先进的审计管理体系；其次，审计人员应自觉地摒弃那些与时代要求不相适应的旧的思想、观念、思路和做法，突破旧的审计理论条条框框的束缚，正确处理好审计活动中的各种问题与矛盾，。审计管理中应该积极学习和应用创造学知识，用正确、科学的认识论和方法论提高审计人员客观准确地发现问题、观察问题、分析问题和综合解决问题的能力，善于运用发散思维、聚合思维、横向思维、逆向思维、系统思维等思维方法在工作中创新，创造性地解决各种问题。
　　（三）实现审计管理中的技术创新
　　技术手段上的创新管理，就是重视计算机技术在审计管理中的应用，把现代科学技术与审计工作紧密地结合起来，不断提高审计管理水平。审计信息化必须适应国家加快信息化建设步伐的要求，这不仅仅是个审计技术方法问题，它还将对整个审计工作的方式、程序、质量和管理，乃至审计人员的思维方式和自身素质带来重大影响，这是一场深刻的革命。能不能在这一进程中掌握主动权，直接关系到今后审计事业的发展。在这个大背景下，迫切要求坚持目标导向的审计控制，设计适应信息化要求的计算机审计信息化平台，实现对审计项目的全过程计算机控制，在计划管理、质量控制、资源整合和审计成果运用等各环节实现信息化。这不仅是现代化办公管理的需要，也是建立“预算跟踪+联网审计”审计模式的要求，加快计算机在审计实务中的应用，推进计算机审计不断向纵深发展，促进提高审计工作效率和质量。同时要注意研究建立包括宏观经济政策、法律法规、审计对象、审计结果、人力资源和审计专家经验等信息在内的各种审计数据库，做好审计成果的综合开发利用。
　　（四）推动审计管理程序的创新
　　审计管理程序的创新，关键是建立高效的决策机制、规范的程序操作、公开通明的工作方式、健全的审计业绩评价体系。前审计长李金华认为，增强审计计划的科学性，重点是加强立项前的调查研究，坚持以政府和群众关心的热点问题立项，坚持在摸清情况、充分占有和分析资料的基础上确定项目，从管理的薄弱环节找突破口，当好治病防病的“医生”。实践证明，制定一个好的审计方案，是搞好项目审计的基础，而搞好审前调查，又是制定好审计方案的基础。审计管理程序创新就是每项审计都要把制定好审计方案作为一个重要环节来抓，通过审前调查，分解审计目标，细化审计内容，突出审计重点，明确具体的审计步骤和方法，落实审计责任。对于审计结果，组织好复核，对查出的问题进行准确定性并拿出处理意见，特别是指导搞好对审计项目成果的综合利用，在更宏观、更高的层次上提升审计工作成果质量。
　　（五）推行全面质量管理和风险控制机制创新
　　首先在审计过程中，要把审计事项查清，把审计发现的问题查准、查深，查透。其次，要严格依法办事。审计程序要合法，审计行为要规范。不仅要遵守审计方面的法律和规章，还要遵守其他各方面的法律和法规，保证不出问题。第三，要切实加强审计质量控制。必须深入推广实施《审计机关审计项目质量控制办法》，借鉴企业全面质量管理办法，强化每一个审计人员的质量责任意识，规范审计行为，减少随意性，规避审计风险。要强调审计质量的全程控制，严格按照规定办事，确保审计方案可靠，审计过程规范，审计取证细致扎实，交换意见客观全面，审计处理实事求是。
　　（六）加强人力资源管理机制的创新
　　1.人员选拔机制创新
　　首先，在人员选拔管理上，加大了竞争上岗和双向选择工作力度。其次，健全完善干部考核制度，在考核中，切实坚持德才兼备的原则。要把平时考核与年度考核、定性考核和定量考核、组织考核与群众监督结合起来，把考核结果与干部的任用、奖惩、交流结合起来。通过对审计人员的科学管理，以便达到“人、法、技”中人因素充分的发掘。
　　2.人员培训机制创新
　　一是思想道德素质方面的培训。审计人员要有廉洁奉公、甘于奉献的职业道德素养。二审计人员要具备强烈的法律观念和法律意识，坚持依法审计，不断规范审计行为。三是注意培养复合性知识结构，全面提高审计人员的综合素质。
　　审计管理机制的创新，需要我们大家在平时的工作中总结好的经验和做法，摸索和把握审计发展规律，形成重实效、有特色的审计发展模式，为构建中国特色审计监督制度，推动审计事业的科学发展，做出应有的贡献。

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