常州市审计局

国家审计如何构建政府拆迁评估监管体系初探

发布日期：2010-08-09

　　城市发展和环境整治过程中拆迁矛盾一直是政府、部门和群众关切的焦点。政府以制度法规为源头，落实拆迁工作的公开、透明、人性化，但是拆迁矛盾依然存在，有时甚至激化。造成拆迁纠纷的原因除极少数拆迁户借拆迁之机提出无理要求外，拆迁补偿标准过低、拆迁补偿资金不到位、拆迁安置不落实、拆迁工作方法不当是主要原因。其中补偿标准过低成为很多纠纷的直接起因，而最有能力和机会影响拆迁补偿的是评估公司。房屋拆迁补偿评估具有政策性强、涉及面广、时间紧等特征，评估总体技术含量并不高，但评估结论受到来自拆迁相关利益各方的考验。而实施拆迁的主管部门，是拆迁政策的制定者、执行者，又是拆迁工作的监督者和行政裁决者，四项权利汇集于一身，缺少有效的外部监督。宜兴市政府自2002年起要求宜兴市审计局参与拆迁工作，对单位房收购组织评估、民房评估进行监督。宜兴市审计局利用自身独立于部门、独立于拆迁户的特殊地位，逐步完善评估监督体系，形成了一套较为有效的对评估机构监督制度和做法。
　　一、建立评估机构、评估人员准入备案库。
　　确定哪些评估机构可以从事政府收购项目的评估工作是保证评估质量的前提。目前社会上评估机构有独立法人、非独立法人（挂靠），规模和人员良莠不一。通过调查摸底，制定了《宜兴市审计局委托评估机构参加拆迁评估工作准入管理办法（试行）》，对法人资格、资质证书、遵章守纪、评估能力等7个方面进行筛选，先行选择五家评估公司作为第一批参加资产收购评估工作的评估机构。同时，对评估机构人员也进行筛选，选择一批具备资格、专业技能过硬、参加过资产收购评估工作的经历三年以上、职业道德良好的评估人员进入准入备案库。准入备案库实行动态管理机制，采取公开、自愿原则，对符合条件当地和外地的评估机构和人员可以随时申请加入，对考核不合格的评估机构和人员从库内退出。准入过程中，按相关法律法规的规定，对建设部门颁发的房地产估价资质和财政部门颁发的资产评估资质的业务范围进行了划分。准入制的建立，既保证了较为优秀的评估机构从事政府资产收购评估工作，又促进了评估机构利用审计平台，促进自身人、技建设，达到良性循环的局面。
　　二、制定了参加拆迁评估工作操作规程。
　　评估业务有行业规定的操作规范和流程，在不违反评估行业规定的前提下，如何结合政府拆迁收购评估工作的特点和要求，宜兴市审计局在长年的政府拆迁收购评估工作中作了总结，并制定了《宜兴市审计局委托评估机构参加拆迁评估工作操作规程（试行）》，从评估委托、评估范围、评估方法、现场评估、评估结果复核、评估项目考核、法律责任等八方面作出具体的规定。重点突出了拆迁政策的执行、现场评估的监督、审计部门和评估机构的复核，以及对违规违纪的处理等内容。为方便评估机构和人员理解、贯彻和实施，通过评估业务流程图的形式，将评估前期调查、进点会、出点会、征求意见等具体内容进行细化。将审计局和评估机构在各个环节的重点内容进行简化。按操作流程，审计部门对以考核评估机构的评估过程是否规范，也促使评估机构改进内部管理。
　　三、实行百分制考核管理。
　　由市审计局和评估机构组成考核小组，每个月对完成的评估项目的参评评估机构和人员的进行百分考核，制定了《宜兴市审计局委托评估机构和人员参加拆迁评估工作考核办法（试行）》、《宜兴市审计局委托评估机构、人员参加拆迁评估百分考核评分标准》。从评估准备工作、现场评估工作、评估质量、评估纪律、评估档案和评估后期工作六个方面及时得出考核结果，考核结果按考核分值设“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四个等级，并将评估机构和人员的考核结果及时录入准入备案库中。评估项目的考核等级作为择优选用评估机构参加资产收购评估工作的重要依据。评估机构考核等级为不合格的，采取限期整改、退出备案库等措施。百分考核制度实施后，评估机构评估人员之间的竞争压力明显增加，工作的主动性和配合程度明显提高。
　　四、建立评估机构独立性的保障体系。
　　原来通行的做法是，评估机构由拆迁主管部门采用一定方式确定并委托其评估，评估机构多多少少会受到拆迁主管部门的影响。目前宜兴市政府资产收购评估由审计局确定评估机构并委托其评估，由审计局与评估机构签订委托评估协议，明确双方的职责和权利，更重要的是评估费用采用政府财政保障的形式由审计局支付评估公司，这样评估机构切断了外界不利因素的影响，对评估工作的独立性和评估质量有了质的转变。
　　宜兴市政府资产收购评估监管体系的建立，为政府拆迁工作从外部建立了一道防火墙，评估结果对被拆迁人和拆迁工作相关的部门和人员公开，也从外部监督了评估过程和结果的科学性。宜兴市政府在资产收购补偿过程中建立了多部门的集体协商制度，将补偿过程透明化，既防止了拆迁补偿过程中的暗箱操作，又减少了拆迁工作中的矛盾。

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