常州市审计局

努力推进实质性的预算审查监督

发布日期：2010-08-09

　　
　　审查政府财政预算并监督预算的执行，是宪法赋予各级人大及其常委会的重要职权。长期以来，由程序性监督向实质性监督转变，一直是人大预算审查监督工作努力的方向。
　　一、预算审查监督中存在的主要问题
　　由于预算审查监督机构成立较晚，预算审查监督专业性强，对预算审查监督重要性认识还不够，预算监督还未达到让人民群众满意的程度，还存在着许多问题：
　　1、政府组成部门依法自觉接受人大监督，主动向人大报告工作的意识还不强。有关部门、单位领导对这项工作重视、支持还不够，还缺乏依法监督的良好环境。
　　2、预算编制不完整、不细化，预算审查缺乏实质性。严格地讲，现在政府财政部门报给人大的预算不能称之为预算，只是一个预算的框架或目录，是一个很不完整的预算，是一个线条很粗很粗的收支计划，收支的具体项目、款项、数额均没在预算中体现，仅有几张简表，罗列几组大的数字，形成内行人说不清，外行为看不懂的局面，越是基层，这种现象越突出。预算编制的笼统化导致了人大审批程序的简单化、审批内容的形式化。在人代会上提出的审查报告也往往是为批准而批准，帮助政府做文章，基本上是政府怎么报，人大就怎么批，根本谈不上实质性审查。
　　3、审议财政报告仓促，预算审查缺乏严肃性，基本上流于形式。对财政预算草案的审议和批准，是人代会的一项重要议程，政府应提前提交财政预算报告，并广泛听取代表的修改意见。代表在会前认真调研，以便在会上能进行讨论和审议，并正确行使决定权，但我们现在对此项工作重视程度不够，财政预算由财政部门编出后，报政府“定盘子”，然后在会前几天才将财政报告报送给人大。人大也只能在会上将材料发送给代表，绝大多数代表无从审议，无法审议，也没有审议，就稀里糊涂的举手通过，使预算审查失去了严肃性。
　　4、监督预算执行难度大，预算执行缺乏稳定性。多年以来，年初人代会通过批准的预算没有一年不调整的，预算执行不严肃，存在着支出随意开口子、追加频繁，科目调剂随意等问题。人大对于预算的调整也无可奈何，不得不批，大大影响了人大对预算审批和监督的法律效力。
　　5、人大审批决算草案过于简单，审查缺乏可操作性。决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两大部分组成。我们现在，政府向人大报送审批的决算草案过于简单，没有详细的文字说明或有文字说明仅仅也是几组数字的对比，特别是“其他及专项支出”数据大，缺乏项目明细和必要的说明。这样导致对决算的审议难以起到对预算执行全面进行事后监督的效果。
　　6、审计的职能作用未能得到充分发挥。审计机关每年向人大常委会所作的预算执行和其他财政收支的审计工作报告，已成为人大审查批准决算草案时的重要参考依据。总体上讲，成绩是显著的，但是力度还远远不够，同时财政审计的性质，实质上是一种政府内部审计行为，因而无法摆脱业务工作的局限性，并且审计的整改意见也往往被忽视，审计的职能作用未能得到充分的发挥。
　　7、从人大自身情况看，缺乏必要的监督力量。绝大部分的人大代表或常委会委员，对财政工作了解不够，财政方面的知识掌握的不足，对财政情况不清楚，加之主人意识、责任意识、监督意识不强，在财政方面存在着不想说、不敢说、不会说的问题，影响监督力度。
　　二、积极探索，努力推进实质性的预算审查监督
　　逐步努力推动预算审查监督由程序性向实质性转变，是地方人大预算审查监督工作肩负的一项重要任务。我们应当站在对党对人民高度负责的政治高度，增强使命感、责任感，认真履行宪法和法律赋予的职责，在实践中与时俱进，开拓创新，敢于监督，善于监督，切实发挥人大在预算审查监督方面的主导地位，努力营造符合社会主义市场经济发展要求的预算审查监督体系。
　　1、加强学习，提高素质，不断提高预算审查监督的工作质量。一是要专设机构，充实力量，加强自身学习和业务培训工作，不断扩展知识结构，提高业务工作水平。二是改进方法，深入实际，加强调查研究，了解实情，有的放矢地开展预算审查监督工作，确保工作质量。三是加强与政府及其有关部门的联系。开展预算审查监督的许多工作，都需要政府部门的配合，互相沟通，了解信息，这在实际工作中是十分必要的。四是加快制度建设步伐。要结合本地实际，建立健全工作制度、监督程序、初审办法、审查规章、备案制度等，推进预算审查监督工作向着规范化、制度化、法制化机制迈进。这是实现依法监督的前提条件。
　　2、要认真履行职责，做到严格依法办事。《宪法》、《组织法》、《预算法》及《河南省预算监督条例》等都明确规定了人代会、常委会、预算工作机构审查监督预算方面的职责，我们要认真履行宪法、法律、法规赋予我们的职责，既要从程序上宏观把握好预算的审查工作，又要从实质上监督预算的执行工作。特别是预算工委要按照法定程序做好预算审查监督工作，服务人大及其常委会。
　　3、以部门预算制度改革为切入点，促进预算编制的改进。改进预算编制办法，提前编制预算，细化预算和编制部门预算，是改革预算制度的重要内容，也是开展和加强预算监督工作的基础。各级人大应积极督促本级政府推进预算制度改革。一是细化预算，提高预算透明度，认真解决好“内行人看不清，外行人看不懂”的问题。由于传统的预算编制过于简单、笼统，类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体，甚至许多资金不作预算。这就令人看不清、看不懂，这一问题不解决，何谈监督，只能流于形式。预算不透明、不完整，就难免会出现分配原则不规范，随意性大，甚至滋生腐败等问题。所以，要细化预算，本级预算的经常性支出按一级预算单位编制，建设性支出、专项资金预算按类别和重大项目编制，预算草案在提交同级人大审批时，要有详细总表和分表。这样，人大及其常委会在审查预算方案的时候，能够具体看出预算资金的安排是否公平、合理和适当，便于实质性而不是流于形式的审查批准和监督执行。二是完善部门预算编制。部门预算的编制是预算管理的重大改革，加强对部门预算的监督，能够促使人大预算监督工作进一步深化。由于部门预算比综合性预算要直观，容易看得懂，是真正可以审查的，而且通过两者的数字比较，可以从中了解较真实的情况和问题。但目前的部门预算编制还很不完善，实施效果也不十分理想，如编制不完整、不细化和由于预见性的局限致使追加资金比例过大等。如何较好地解决这些问题，还需要我们共同努力，做大量的深入细致的工作。条件成熟的地方，可以考虑有重点、有计划地选择个别重点部门和单位作为试点，完善和规范部门预算编制，并以此推动整个部门预算编制的深化。
　　4、必须真正树立和尊重预算的权威性。首先，政府及其财政部门必须充分认识到：预算是经过国家最高权力机关审批的法律，是一件极端重要和极其严肃的事情，随意追加变更预算，无异于视法律为儿戏!等于无视法律。其次，协调立法，废除法定支出。预算安排和执行的有关法律规定只能来自《宪法》和《预算法》的有关条款，其他部门的法律与法规不宜对预算安排和执行作出约束性规定。立法部门必须进一步加强部门法律法规同《预算法》之间的衔接与协调工作，建议修改有关法律法规，从根本上废除法定支出，增强预算的权威性和严肃性。第三，合理划分地方各级政府的预算管理职权，取消上级政府对下级政府下达指令性或指导性的财政税收任务指标，让各级政府根据本地当年的实际情况自主地安排本级预算，做到统筹兼顾，合理安排。将国税、地税机构下放给各级地方政府管理，使各级政府有收入征管手段，以健全地方政府职能，充分发挥地方政府在组织财政收入中的主导作用，最大限度地调动地方政府当家理财的积极性。第四，要严格控制预算科目之间的资金调剂，特别是对一些法定项目的预算资金的调减，必须报人大常委会审查批准。还要加强对预算超收收入使用的监督，凡需动用超收收入追加支出时，财政部门应当编制预算超收收入使用方案，及时向人大常委会预算工作机构通报。第五，预算一经法定程序审批，就必须严格执行，除非有十分特殊的原因并经过严格的审批程序，否则不得随意追加变更预算，党政机关和财政部门的领导更应该在这方面起表率作用。第六，加强对财政预算资金使用的监督管理。各部门要严格执行批复的部门预算，加强对资金使用的管理，提高资金使用效益。财政部门要切实开展对各部门资金使用情况的监督检查，加大对违法违纪行为的查处力度，维护预算的严肃性。必要时，各级人大常委会及预算工作机构也可以组织专项执法检查活动或进行专题调查进行监督。
　　5、要充分发挥审计机关的职能作用，增强监督实效。审计不仅要对政府负责，更要对人大常委会负责。我们要把同级审计和延伸审计作为监督财政工作的重要手段，审计机关还应当逐步开展对本级财政及各部门的绩效审计工作，人大要充分利用审计成果加强对预算执行情况的监督。在实际工作中，人大要进一步加大对审计机关的支持力度，为他们开展工作创造良好的环境，同时，也要按照有关法律法规的规定，做好对审计工作的监督。