常州市审计局

浅议不合规发票问题的审计定性及处理

发布日期：2010-08-09

　　所谓不合规发票通常是指违反《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定印制、领购、开具、取得的发票。单从发票本身的合法性区分，不合规发票通常又有两种：一种是由税务机关印制、发售的，发票本身是合法的，只是开具、取得、使用过程中违反规定。另一种是发票本身不具合法性。如非税务机关印制、发售的形同合法发票的假发票，私自印制的没有税务监制章的发票，普通收据等替代发票等等。最近，笔者在研究如何推进审计工作向更深层次发展问题时，通过翻阅近几年来的有关审计报告发现，多数项目的审计报告中，被审计单位存在着一个共性问题，亦即“入账发票不合规”。而且在审计实事及审计定性和处理处罚的描述中又都比较笼统。审计定性一般表述为：入账发票不合规、未按规定取得发票、不合规发票入账等。审计实事一般表述为：某某期间，会计将没有开票日期、没有数量单价、没有具体品名等发票内容填写不全，以及发票的开票日期与发票票号顺序颠倒、过期作废发票、发票内容与出票单位经营性质及内容不符等发票报销并入账，金额XXX元。定性依据、处理处罚依据有的表述为：违反了《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收”的规定。依据《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条“ 违反发票管理法规的行为包括：（一）未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的；（二）未按照规定领购发票的；（三）未按照规定开具发票的；（四）未按照规定取得发票的；（五）未按照规定保管发票的；（六）未按照规定接受税务机关检查的。对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚”的规定，处以罚款XXX 元。有的则将定性及处罚依据表述为：违反了《中华人民共和国会计法》第十四条“......会计机构、会计人员必须按照国家统一的会计制度的规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受，并向单位负责人报告；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回，并要求按照国家统一的会计制度的规定更正、补充……”的规定。依据《中华人民共和国会计法》第四十二条 “违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：……（三）未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的……”的规定，处以罚款XXX元。姑且不论究竟依据哪个法律法规定性及处理处罚更准确，据笔者调查发现，这些“入账发票不合规”问题的背后，并非单纯的“入账发票不合规”问题，其中隐藏着大量的严重违规违纪、违法犯罪问题。如一些被审计单位，通过种种手段取得发票后虚列支出，套取现金，设置“小金库”，为小团体谋取不正当的利益；一些单位掌管财务审批权的个人，将个人消费发票拿到单位报销，贪污公款；一些单位以购买福利卡、会员卡、购物卡、消费券的方式，变相发放奖金、福利、送礼等，开具办公用品等项目发票入账，既违反财经纪律，又造成个人少缴所得税，并诱发严重的腐败问题；一些单位为掩盖违规违纪问题，将一些不合理开支变换成修车费用、燃油费用、微机耗材费用、会议费、培训费等发票报销；一些单位为配合对方偷逃税款，接受对方提供的不合法发票甚至是白条，造成国家税款流失；一些单位为处理不合法开支，在不法人员手中购买假发票，自行填开报账，严重违反国家法纪等等。以上这些问题，如果单纯从表面现象看，都可以归入“入账发票不合规”问题之下，但其实质则不然，有些是与入账发票不合规截然不同性质的问题。事实上被审计单位的多数上述问题，正是在“入账发票不合规”这一宽泛问题的掩盖下被“保护”了起来，逃避了应有的法律制裁。
　　笔者认为，对审计发现的不合规发票问题，不应以表象掩盖实质，应进一步查清情况，根据问题的实质作出恰当的审计定性和处理。
　　首先，要查清不合规发票是否为业务内容真实的发票，如果内容真实，只是填开的内容不完整、不规范、不清楚，用章不正确等，此种情形应可按以上提到的审计报告中的通常做法进行审计定性及处理。笔者倾向《中华人民共和国会计法》中有明确定性及处理处罚规定的，依据《中华人民共和国会计法》的规定进行定性和处理处罚；《中华人民共和国会计法》中定性及处理处罚依据不明确的，依据《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国发票管理办法实施细则》或其他有关法规进行定性和处理。因为从法律的层级关系来看，《中华人民共和国会计法》的法律层级要高于《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国发票管理办法实施细则》的法律层级。但审计实事应当具体、明确，切忌笼统表述，形成“一顶帽子共同戴”，模糊法律责任。
　　其次，要查清不合规发票是否为伪造、变造的会计凭证。如果发票反映的为虚假的业务内容，则应定性为：伪造、变造的会计凭证。定性依据为：《中华人民共和国会计法》第九条：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算”的规定。处理处罚依据为：《中华人民共和国会计法》第四十三条：“ 伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书”的规定。
　　再次，要查清不合规发票是否导致对方少缴、不缴或骗取税款。如果导致对方少缴、不缴或骗取税款的行为，则应定性为：入账发票不合规导致其他单位或个人未缴、少缴或者骗取税款。定性依据为：《中华人民共和国发票管理办法》第二十二条“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收”的规定。处理处罚依据为：《中华人民共和国发票管理办法》第三十九条：“ 违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收非法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”的规定。
　　此外，要查清不合规发票是否隐藏公款送礼，单位行贿，设置“小金库”，贪污公款，私分国有资产，偷逃税款等性质恶劣问题。对这些问题应依据相关法规作出不同的定性及处理，决不能仅仅依据《发票管理办法》或《会计法》以“不合规发票入账”作笼统定性和处理，必须对不合规发票进行深挖细纠，具体剖析，做到严谨准确定性，使不同性质的问题得到合法的法律制裁。以避免“不合规发票入账”成为严重违规违纪、违法犯罪问题的“遮羞布”、“避风港”。

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