常州市审计局

绩效审计观下西部沿海高速公路效益低下的制度原因分析

发布日期：2010-08-09

　　【摘要】“宏观着眼，微观入手”是现代发展的趋势。本文从微观层面入手，对广东省西部沿海高速公路项目开展效益审计，从项目投资立项决策、项目建设和项目运营等三个阶段分析评价项目的效益情况；从宏观层面分析探究导致项目效益低下的制度原因，并提出具有针对性、可操作性的政策建议，实现了效益审计在宏观层面上的突破。
　　【关键词】高速公路效益审计政府投资管理体制
　　审计署2003年制定颁发的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，适时提出要在国家审计中积极开展效益审计，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。广州特派办响应审计署号召，在收费公路审计专项调查中运用 “宏观着眼，微观入手”的审计理念，对效益审计进行了一系列的尝试和探索。“宏观着眼，微观入手”的审计理念要求审计人员在思维方式上，必须实现由“微观——微观”模式向“宏观——微观——宏观”模式转变；要求审计人员在审计过程中从微观入手，通过对单个项目的效益审计揭示目前我国投资管理体制、经济运行机制以及法律法规制度等方面存在的问题，并能站在服务宏观决策的高度，提出具有针对性、可操作性的政策建议，实现由个别到一般、由微观到宏观的转化提升。
　　一、西部沿海高速公路项目概况
　　西部沿海高速公路(以下简称沿海高速)主线东起广东省中山市，途经江门市等市，止于阳江市，全长200.75公里。根据广东省交通厅“统一规划，统一标准，分段组织实施”的精神，沿海高速分台山段、新会段、阳江段与珠海段等4个段分别立项与建设。1994年8月至2004年1月，四个段相继开工建设。2002年4月，台山段、新会段与阳江段三个段主线建成通车并投入运营。2005年12月，珠海段主线建成通车。截止2005年底，沿海高速共完成投资94.92亿元，占项目投资总概算的87.41%。
　　二、沿海高速项目效益分析与评价
　　按照工程项目建设的周期性特征，高速公路项目效益审计内容可分为对项目投资立项决策管理水平、项目建设管理水平和项目投资效益三个方面进行分析与评价。
　　（一）对项目投资立项决策管理水平的评价
　　（1）项目在路网规划方面存在不科学、不合理问题。该问题表现有以下三点：一是连通珠海和香港的伶仃洋大桥工程，因前期论证不足等原因于1998年初停建至今，导致沿海高速到珠海后成了“断头路”。二是珠海段建成通车时间比其他3个路段晚三年半，其他3段效能的发挥受到一定的影响。三是沿海高速与原有325国道等普通公路的线路重叠。
　　（2）项目可行性研究对沿线经济形势的预测明显偏于乐观，由此造成对车流量和通行费收入预测失准，项目可行性研究报告成了“可批性”报告。
　　（3）项目投资决策程序存在不规范问题。台山段在工程建设过程中没有严格执行基建程序，概算审批不合规，概算失去了投资控制作用。
　　（二）对项目建设管理水平的评价
　　因受时间和力量所限，本次效益审计只重点抽查了台山段工程建设管理情况。因此，下文将以台山段为例，揭示项目在工程建设过程中存在的管理不规范、不合规问题及损失浪费问题。
　　（1）项目工程管理水平的评价
　　经调查，台山段工程建设执行了相关的项目基本建设制度，工程管理总体情况是好的，但也存在以下问题：一是工程严重超概算，超概率高达36%。二是工程延期4年完成。三是收费站及管理中心的房建存在超规模、超标准建设现象，增加投资3515.3万元。四是在路基施工过程中，工期从18～29个月人为压缩为16个月，造成无效投资16047万元及损失浪费4735万元问题。
　　（2）项目资金管理水平的评价
　　项目在资金筹集和使用方面总体上符合工程会计核算制度等资金管理制度，但也存在以下问题：一是项目资本金到位率较低。该项目总体资金到位率为87.4%，而资本金到位率仅为81.5%，低于总体资金到位率。二是台山段因建设资金到位不及时，造成停工损失1304万元。三是台山段资本金未及时到位导致建设期贷款利息支出增加1576万元。
　　（三）项目投资效益的评价
　　（1）社会效益评价
　　沿海高速的建成通车，改善了广东省西部沿海地区的交通状况，使沿线各市县镇融入了珠三角两个小时经济圈；同时，也改善了沿线的投资环境，促进了区域经济发展。但，由于西部沿海地区经济欠发达，港珠澳大桥未建成，导致行走沿海高速的车辆不多，在其基本交通功能未能充分发挥的情况下，沿海高速所产生的社会效益也是有限的。
　　（2）经济效益评价
　　1）项目投入运营以来的经济效益状况
　　2002年4月至2005年12月，沿海高速三个段（珠海段2005年底建成通车，因此未统计珠海段的运营情况）累计亏损102627.2万元，通行费收入仅够支付日常费用，基本没有现金节余用于偿还到期的银行贷款，只能筹措短期借款偿还银行贷款，运营极为困难。
　　2）项目未来盈利能力和偿债能力的评估
　　据广东省交通集团对沿海高速4个段车流量最新预测数据，分别对各段未来盈利能力和偿债能力进行了预测。从预测结果来看，四个段的财务内部收益率、财务净现值均为负值，投资回收期、贷款偿还期远大于政府批准的30年营运期，项目投资的效果性极差。
　　（3）环境效益评价。项目各段在立项阶段均进行了环境影响评估，在建设阶段和运营阶段没有对沿线环境造成预期外的不利影响。目前，台山段、阳江段和新会段等3个段已通过环保部门的环评验收。
　　三、项目经济效益低下的制度原因分析
　　调查表明，造成沿海高速项目效益低下的原因是多方面的，既有上述在项目建设中出现的管理不到位、超标准超规模建设等内部原因，又有来自政府投资管理体制等原因的影响：
　　（一）负责投资决策的政府相关部门责权不明晰，投资责任追究难以落实，导致项目投资预算约束软化
　　在实行政府投资审批制度下，表面上看相关主管部门都是具体项目的投资决策主体之一，享有项目审批的权利，同时承担相应的投资决策责任。而实际上，却因投资决策主体过多、相关主管部门间责权不明晰，造成没有一个部门承担投资决策失误的责任，投资责任追究难以落到实处。
　　（二）国有高速公路企业投资风险约束机制尚未建立
　　目前，我国高速公路行业具有其他行业所不具有的一些特征：一是决策主体的政府性；二是投资主体的企业性。在没有决策权的情况下，企业内在的自我约束、自求发展、面向市场的运行机制无从谈起，投资风险约束机制更是难以建立。
　　（三）政府投资监督机制的监督效力不足
　　在沿海高速工程建设期间，广东省重大项目稽察特派员办公室于2001年对项目进行了审查，查出了建设程序与部分设计变更不合理及投资超概等一系列问题。但是项目还是照样超概，并且按实调概，监督警告并没有起到任何作用。
　　（四）法律法规存在滞后问题
　　我国政府投资法与建立完善的政府投资法律体系的目标尚有很大差距，一些政府投资关系特别是有关投资权限、投资规模、投资范围等政府投资体制问题没有明确的法律规定，较多采用的是政策调整方式，法制化程度不高。
　　四、政策建议
　　（一）尽快明确政府部门投资管理职责分工，建立严格的投资决策责任追究制度
　　尽快明确政府部门投资管理职责分工，建立健全投资决策、执行和监督三分离的政府投资管理体制。进一步健全审计监督机制、重大项目稽核制度、政府投资项目后评价制度等监督机制，对给投资造成严重损失的部门或直接责任人，要依法追究相关行政及法律责任。
　　（二）不断强化国有高速公路企业投资风险约束机制
　　加快政府职能转变，不断扩大国有高速公路企业投资自主权和确立其投资决策主体地位，使国有高速公路企业真正成长为自我约束、自我发展、盈亏自负的市场主体，加快形成国有高速公路企业投资风险约束机制。
　　（三）建立一定的公众参与机制
　　高速公路等关系到国计民生的重大基础设施，其最终受益的是公众，项目国有建设资金的提供者也是公众。所以应该通过一定的公众意愿表达机制，使投资管理部门准确掌握公众需求信息并认真考虑公众需求后进行决策。
　　（四）加快立法进度
　　建议全国人大制定一部政府投资管理基本法，其涵盖的内容应该包括政府投资法的原则、投资主体、投资体制、投资权限、投资范围、政府投融资、资金筹集和使用、项目建设管理、监督检查、法律责任等，为不断完善政府投资管理体制奠定法律基础。

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