常州市审计局

论国家审计的价值

发布日期：2010-08-09

　　
　　一、国家审计价值、价值观、价值论
　　3000年前的西周，统治阶级为管理和控制财政经济，考察群吏功过得失，设立了掌管诸郡、考察财计的重要部门：宰夫，彼时，国家审计雏形初现。自此之后，国家审计在历朝政治生活中或轻或重扮演着特殊的角色，而影响其地位和作用发挥的最重要因素即统治阶级对审计价值的认识。
　　马克思主义哲学认为：价值，是揭示外部客观世界对于满足人的需要的意义关系的范畴，是指具有特定属性的客体对于主体需要的意义。现代国家审计是民主政治发展的产物，其直接主体为审计工作人员，实质主体为人民，审计工作人员受人民委托，代人民行使相应的审计监督权力。客体是国家审计。审计价值就是指国家审计对于人民的意义，笔者认为主要是包括对人民需要的满足和其绝对超越指向。所谓绝对超越指向，一是指在时间和空间上，国家审计价值与国家审计绝对同在，同时发生，相互依存；二是指国家审计价值作为一种追求，总是超越现实、对国家审计行为和思想具有先行的指导意义。
　　价值观，是指人们对于价值的认识、看法、见解的总称。它包含着感性的价值认识和理性的价值认识两个方面。感性的价值认识，就是价值观念；而理性的价值认识，即是价值理论，它具有一定的系统性、整体性和独立性，亦称为价值论。国家审计价值观，即是各相关关系人对国家审计的认识和见解的总称，它包括委托者人民、被审计对象以及国家审计工作人员的价值观，其中，国家审计工作人员的价值观对整个国家审计工作起着至关重要的作用。
　　价值论，是价值观发展到高级阶段的产物，是系统的理性的价值观的总结与提升。中国的价值论研究起源于20世纪30年代，以张东荪《价值哲学》问世为标志。而关于审计价值论的研究在我国才刚刚起步。在国际上，价值问题的研究日趋深入并逐渐渗透到其他人文学科，1983年以来，我国的现代国家审计事业从无到有、从弱到强，经历了跨越式的发展，25年来，我们从最初的财务收支审计发展到真实合法审计，再到现在的效益审计，其工作重点的变化实际上是体现了价值取向的变化。2008年，刘家义审计长提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”理论，这一理论是对现代国家审计价值的高度概括，在此背景下，我们有必要继续深入探讨审计价值理论，推动我国审计事业的持续健康发展。
　　二、国家审计价值的内容
　　国家审计的价值内容要能体现出国家审计与其它监督机构和社会审计、内部审计的不同，笔者认为归纳起来主要有以下核心价值理念：
　　（一）忠诚
　　忠诚是做人的根本，也是国家审计工作人员最基本的职业道德要求。国家审计中所指的忠诚是国家审计工作人员和直接管理公共资金的审计对象对宪法和审计法等法律的忠贞不二，对国家和人民的无限诚意。对审计工作人员而言，表现在工作中吃苦耐劳、积极主动，报实情、说真话，尊重客观事实、绝不欺上瞒下，对审计事业有着鞠躬尽瘁、无私无畏的耿耿忠心。对审计对象而言，表现在诚实地履行自己管理公共资金的职责，真实地反映公共资金使用情况，不徇私舞弊，不弄虚作假。同时也要注意，忠于职守不是忠于领导，忠于法律不是墨守成规，忠诚是一种根本性的态度，在充分发挥主观能动性的前提下，本着对国家和人民负责的基本理念，双方各司其职、良性互动，共同在国家审计活动中还原出资金活动的真实面貌。
　　（二）秩序
　　做国民经济的卫士，捍卫社会主义市场经济秩序是国家审计的题中之义。秩序的价值追求，指引着审计工作通过揭露和查处重大违法违规和经济犯罪问题、促进资源配置的公平有效，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约；指引着审计工作关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全等各方面安全秩序，努力揭示各方面存在的风险和隐患，以切实维护整个国民经济体系安全秩序，维护市场经济公平正义和法制化进程。
　　（三）效益
　　在保证基本经济秩序之外，审计还关注经济活动效益。效益审计,是以审查评价实现经济效益的程度和途径为内容,以促进经济效益提高为目的所实施的审计。现代国家审计最初是为合法性审计，即对账户的准确性进行审计，或者称为财务审计，后来，政府组织被要求按照受托责任绩效的要求，通过有效的管理提供有效的公共服务，因此，效益审计成为必然。目前世界上许多国家，特别是英美发达国家都在积极推动效益审计，例如在美国，联邦政府被要求按照《政府业绩结果法案》编制年度业绩报告，州和地方政府都被要求编制《服务努力和成就报告》。而在我国审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中，也多次提到要通过审计，“提高资金使用效益”。效益审计标准主要用来审计资金使用的经济性、效率性、效果性，它也对国家审计工作提出了更高要求：要对经济活动中对生产力各要素的管理和利用情况进行总体评价。
　　（四）建设性
　　审计不仅是事后警察，还是保健医生。国家审计的建设性，是指审计工作不仅有查错纠弊之用，还有预见性、预警性功能。在个案中审计要能指出问题，注意发现倾向性、苗头性问题，在制度上也能提出宏观的、建设性的意见和建议。建设性审计价值理念的确立，是审计价值观念的一次跨越式发展，将十分有利于解决审计理论上和现实中遇见的突出矛盾和问题。具体表现在：一方面将有助于国家审计职能的不断扩大和深化。从积极角度理解审计，可以拓宽审计人的视野，从促进政府宏观经济调控措施的有效和最优化方面提出建议，同时也可以积极创造条件，借此扩大审计领域、深化审计职能。另一方面有助于协调好与外部的关系。从提建议的角度出发，更容易让审计对象认同审计工作人员的价值观、接受审计活动，减少抵触情绪，使配合工作更为和谐，审计工作更好开展。
　　三、国家审计价值的实现途径
　　国家审计价值的实现是国家审计功能实现的一个重要方面。它主要通过以下途径实现：
　　（一）在制度上予以确立
　　国家审计价值应体现在国家的法律和相关制度上，只有这样才能成为统一的执行标准和规范。这就要求：一是在法律法规以及相关制度中要有正确合理的价值设定，引导人们从正确的角度去理解和执行；二是要求价值要在制度中予以明确体现。由于使用主体的不同，对同一事项的理解和执行可能都有偏差，因此在建章立制技术上，要求既能保证规则的原则性，又能保证使用者不致产生与立法者原意相冲突的执行结果。
　　（二）在实践中加强执行
　　主体实践活动是价值实现的载体。有了好的制度还必须要有准确坚决的执行才能起到应有的效果。实际上，政府工作有章不循、有法不依并非个别，因此，必须特别注意审计价值在实践中的贯彻执行情况。具体方式上可以通过领导干部率先垂范、在实际工作中分拆审计工作目标、细化审计实施方案、完善审计组织形式、灵活运用各项审计手段等方式做到。
　　（三）在人员上予以保障
　　国家审计价值实现必须依靠人来保障。目前，我国各级审计机关、甚至不同审计领域人员素质参差不齐，对制度的理解和执行上还存在较大差异，今后，一方面要严把审计“进人关”，通过公平公开的招录方式，将优秀的人才吸收到审计队伍中来；二是对于在编人员，应本着“以人为本”的思想，加大对审计工作人员的专业知识培训、业务知识更新以及职业道德教育。结合审计工作的实际情况，可以采取切实可行的方式，例如，针对审计人员长期出差的现状，利用视频培训；在技能培训之外，多在精神上培育、思想上关心，以增强审计干部队伍的事业心、责任感，始终保持蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气。
　　总之，在价值多元化的今天，我们有必要明确国家审计真正的价值所在，牢牢把握住了国家审计的价值，就是掌握了审计实践工作中主线，拥有了审计工作的一项有力武器，使个人和组织不致迷失，充分发挥出国家审计“免疫系统”的功能和作用，促进我国国家审计事业的持续健康发展。

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