常州市审计局

国家审计司法化趋势下审计署的改革浅谈

发布日期：2010-08-09

　　国家在发展，社会在进步，政治日益民主，国家审计也需不断完善。我国现行的行政型国家审计模式导致的“审计难，结果处理更难”问题使我国国家审计改革势在必行。笔者认为，国家审计司法化是我国国家审计发展的必由之路。

　　一、我国现行国家审计模式的理性分析

　　我国现行国家审计是实行政府领导下的行政型国家审计模式。该模式有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，有利于发挥审计的行政权威性、时效性和约束力，有利于审计工作的统一性和增强地方审计机关的自主性；有利于审计机关成立时解决经费来源、办公条件、人事调动等问题。

　　但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善、民主政治的进一步发展，审计环境发生的巨大变化，现行的审计模式已经制约审计监督工作的开展和审计事业的进一步发展。我国行政型国家审计在体制和制度上成为政府的内部审计。即国务院在我国行使行政权，国家审计从属行权，以审计的“小行政权”监督国务院代表政府的“大行政权”，其监督效果想而知。优化权力必须实行一种权力对另一种权力和各种权力之间的外部监督，否则，权力就会出现腐败。由此可见，改革和发展我国现行国家审计模式势在必行。

　　二、我国国家审计司法化选择

　　在我国，从理论上讲，“一切权力属于人民”的宪法规定，人民代表大会制度将保证我国国家审计具有向人民负责的品质。这是我国国家审计的政治优势。从强化国家审计权角度讲，我国建立司法型国家审计机关是最有效的。但司法型国家审计机关——审计法院都是集国家审计权、司法裁判权于一身，权力过分集中必然导致权力的扩张与消极，单纯组建司法型国家审计机关可能会解决我国国家审计权弱化问题，但更大可能会带来国家审计权的失控问题，导致改革失败。问题的出路在于，解决我国国家审计权被弱化不仅仅要组建一个新的国家审计机构，更应注意合理配置国家审计职权。国家审计司法化通过改革使国家审计机关独立化、审计职权与程序法定化、审计人员职业化，通过法律赋予国家审计机关对违法使用公共财政和资源行为有向法院起诉的权力。因此，在国家审计司法化模式下，国家审计机关的独立性得到增强，其职权得到合理配置，从而有利于实现国家审计权与其他国家权力间的制衡。因此，我国国家审计司法化是必然的。

　　三、国家审计司法化趋势下审计署的改革构想

　　一是在机构设置上，把审计署组建为国家审计院。在全国人民代表大会下设最高国家审计院，与国务院、最高人民法院及最高人民检察院处于相同级别的地位，形成“一府三院”。在县级（含县级）以上的地方各级人民代表大会下设地方审计院，其无论在行政上，还是在业务上均由上级国家审计院直接领导。同时，在重点地区和部门由最高国家审计院设立派出机构，代表最高国家审计院行使审计监督权，负责派驻地区的审计监督工作。这样，全国的审计工作，在全国人民代表大会及其常务委员会的领导下展开，且由最高国家审计院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并向其报告工作。

　　二是在人员配备上，实行任命制和考任制。一是国家审计院负责人实行任命制。最高国家审计院长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定、国家主席任免，从而在客观上有效地保证审计院长独立地开展各项工作。地方各级审计院负责人由上一级国家审计院负责人提名，由本级人民代表大会决定、任免，并报上级审计院备案。二是各级国家审计院的审计人员实行考任制。首先，由国家审计院和国家有关组织、人事部门联合制定并发布各级、各类审计人员岗位任职资格条件；然后，根据以上条件进行分别招聘录用；最后，要加强对审计人员的培训和考核，以确保不符合以上资格条件者不得进入各级国家审计院。三是实行国家审计人员职业化制度。一是审计人员必须具有经济和法律等专业知识；二是审计人员实行审计官制度，审计官员既不是公务员，也不是检察官和法官，而是由专门法律（如审计组织法）规定的国家的一种专业官员，其地位是独立的，无过错或失误不得调离和免职。

　　三是在体制建立上，实行垂直领导体制。在国家审计司法化模式下，实行审计院垂直领导体制，即各级国家审计院的人事、业务和经费等均由上一级国家审计院实行统一领导和管理。

　　四是在职权范围上，国家法律明确授权。就国家审计职责而言，几乎涉及政府的全部行为，并以公共财政为审计主要对象，包括公共财政涉及的所有“产品”和“劳务”，并把政府绩效审计列为工作重点。就国家审计的权限而言，法律应对国家审计院授予以下权力：检查权、调查权、采取强制措施权、报告权、公告权、建议权、起诉权、政府预算的审查权等。政府预算的审查权可通过法律这样规定：政府财政部门应当在本级人大会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级审计院审查，审查通过后方可向人大报告。另一项很重要的权力是起诉权，即国家审计院对违法使用公共财政和资源行为提起诉讼的权力。

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