常州市审计局

社会保险基金政府绩效审计的绩效评价体系设计初探

发布日期：2010-08-09

　　【摘要】：社会保险运行的物质基础是社会保险基金，社会保险基金的运行好坏直接关系到广大劳动者的切身利益，随着我国社会保险基金累计结余规模的日益庞大。同时，曝光的贪污、挤占挪用社会保险基金的违法案例也越来越多，使得老百姓对社会保险基金的运作及管理机制产生了深刻的忧虑。然而，我国审计机关目前对社会保险基金审计仍然采用传统的财政财务审计思路，重点审计有关缴费单位和个人是否按时缴费、历年欠费的缴纳情况、社会保险基金是否存在违规挤占挪用情况、社会保险基金的支付是否及时到位等情况，而忽视了社会保险基金运营及保值增值情况。这种做法不能从根源上杜绝问题的产生，因此急需建立科学有效的社会保险基金审计制度。
　　本文根据审计署《2008至2012年审计工作发展规划》的要求，针对社保基金管理的自身特点，在2009年吴江市社会保险基金审计的基础上，将政府绩效审计引入社会保险基金审计领域，探索的提出社会保险基金政府绩效审计的绩效评价体系，该设计借鉴了大量前人的研究成果，并根据实际提出了自己的看法。
　　【关键词】：社会保险基金绩效评价体系
　　社会保险基金政府绩效审计就是对社会保险基金征收机构、社会保险基金发放、社会保险基金管理和运营机构征缴、支付和管理运营基金绩效情况进行监督，定期不定期地对社会保险基金的收入户、支出户及财政专户基金管理绩效情况进行监督检查与报告。实施社会保险基金政府绩效审计有利于保证社会保险基金的安全与完整，提高社会保险基金使用的经济效益和社会效益，促进我国现代社会保障体系的建立与完善，保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定。保障体系的建立与完善，保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定。目前我国社会保险基金审计还只停留在财政财务审计的层面上，还远未涉及社会保险基金管理环节的绩效审计。我国的社会保基金绩效审计的理论研究及实务操作较少，缺乏一套行之有效的社会保险基金管理的绩效评价体系，影响社会保险基金绩效审计工作的开展。
　　任何审计过程都是一种紧紧依据一定的价值标准而展开的活动，政府绩效审计也不例外。与传统审计不同的是，政府绩效审计中界定问题的标准除了法律法规外，更多的则是依据审计人员或审计人员与被审计单位管理人员达成一致的价值判断。而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，并把它作为在审计过程中据以对行为和结果进行优劣判断的准则。这个价值尺度就是绩效标准。然而仅有价值尺度还不够，它只为审计人员进行价值判断指明方向。审计人员进行审计时还需要有具体可行的操作依据，这个依据就是评价指标。因此，绩效评价体系应由绩效评价标准和绩效评价指标两部分组成。
　　一、社会保险基金政府绩效审计的绩效评价标准
　　政府绩效审计评价标准是审计人员在审计过程中，针对具体审计项目的特性，依据自身的专业判断并与被审计单位管理人员充分交流制订的，它不存在对与错的问题，只是是否合理、有效的问题。社会保险基金政府绩效审计的评价标准同样如此。
　　在制订社会保险基金政府绩效审计的评价标准时，首先该评价标准应是客观、可靠的，标准不受任何审计人员或社会保险基金管理部门偏见的影响，不同的审计人员在同样情形下、应用同样的标准就可以得出的一致结论；其次该评价标准应是适用、可理解的，标准有效、内容清晰，审计人员根据该标准进行审计能够对社会保险基金管理部门绩效作出正确评价，及时发现管理中的漏洞，提出有效的改进建议；最后该标准应是可接受的，被审计机关、社会保险基金管理部门、媒体和社会公众普遍接受。
　　在吸收借鉴前人的研究成果的基础上，并针对社会保险基金管理的特点，结合社会保险基金政府绩效审计的主要内容，社会保险基金政府绩效审计的评价标准应包含以下内容：
　　1．经济性评价标准
　　根据最高审计机关国际组织的定义，“经济性”是指政府部门或机构经济使用公共资源并将其成本保持在较低的水平上。也就是说要以最低的投入达到目标，尤其是没有严重的损失浪费现象。根据交易费用理论，社会保险基金作为一种交易形式，将若干参保人组成一个单位参加市场交易，产生外生交易费用；同时，在社会保险基金内部，由于制度摩擦不可避免地会产生内生交易费用。这些都是社会保险基金管理部门使用公共资金发生的耗费。参保人必然要求社会保险基金管理部门减少管理成本，以最少的支出实现管理目标。因此，“经济性”是社会保险基金管理绩效评价的重要标准。
　　经济性简单讲就是管理成本保持在较低的水平，以最少的投入实现目标。
　　2．效率性评价标准
　　效率标准源于西方经济学中“帕累托最优”的概念，它是指产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出。它所关注的是一个项目（活动）的投入是多少、有无产出、产出是多少、投入产出比是多少等问题，其目的是寻求能以最小的投入获得最大产出的途径，即有效资源配置的方式。
　　建立社会保险基金的目的就是为了保障全体被保险的劳动者的基本生活。然而在我国社会保险基金历史债务沉重、筹资渠道不畅、收入增长缓慢的现实情况下，社会保险基金的支付压力却不断加大，收支缺口日益扩大。仅靠筹集的社会保险基金远不足以满足支付要求，因此社会保险基金运营中的保值增值尤为关键。参保人要求在收缴的社会保险基金一定的情况下，通过对社会保险基金的管理能获得最大的效益，实现最优的投入产出比，从而满足日益增长的社会保险基金的支付需求。
　　效率性简单讲就是基金管理能获得最大的效益，实现最优的投入产出比。
　　3．效果性评价标准
　　效果性是指目标的实现程度，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果。简单地说就是是否达到了目标。如果资源的利用确实对目标群体产生了影响，审计人员就应该认为是有效的。社会公众从逐渐了解社会保险制度到对社会保险制度产生信赖继而踊跃参与社会保险体系、按时交纳社会保险费用需要一个较长的过程，期间社会保险基金管理部门管理行为的最终效果、是否实现既定目标起着至关重要的促进作用。应当指出，效率标准和效果标准不同，二者很难取得完全的一致。一个有效率的投入或过程并不一定能够取得理想的效果，甚至有些时候效率越高，效果越差；同样，一个效果很好的项目也未必就是有效率的投入。
　　效果性简单讲就是实现预期的良好结果，对社会公众产生重大影响。
　　4．公平性评价标准
　　一项好的项目必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率，所以公平是衡量绩效的一个重要标准。一个投入很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的项目，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。“公平”体现为投入的资源以及产生的收益是否是按照公平的思想在社会不同群体间进行分配。这实质上告诉了我们公平的两个方面，起点公平和结果公平。对于社会保险基金管理来讲，实现公平有两方面，一是只要符合参保条件的劳动者都应纳入到社会保险体系中，二是达到条件依法享受社会保险的参保人应按照统一的标准给付。
　　公平性简单讲就是规则面前人人平等。
　　5．透明性评价标准
　　在公共资源的配置领域，“透明”是最有力的监督手段，也是取得良好绩效的源泉。“透明”则意味着指导社会保险基金预算编制的一切（涉密除外）文件都是所有与制定和实施社会保险基金管理制度和政策有某种利害关系的个人或组织可以获得的公开性信息，它不仅体现在必须“提供信息”而且所提供的信息必须是“相关的”和“可理解的”，以减少有关方面获得信息的成本。
　　透明性简单讲就是管理中做到信息公开。
　　6．回应性评价标准
　　“回应性”是指项目安排对公众需求的满足程度。在社会保险基金政府绩效审计中，审计机关应该把社会保险基金管理部门回应社会公众需求的能力作为一个绩效标准，从项目满足“顾客需求”的角度来分析项目存在意义，并力争从政策高度上衡量项目给社会所带来的宏观影响。只要社会公众认为满足了自己的利益要求，回应性就高；反之，回应性就低。
　　回应性简单讲就是行动满足社会公众的利益
　　二、社会保险基金政府绩效审计的绩效评价指标
　　绩效标准为审计人员实施政府绩效审计指明了方向。但在审计实践中，能否成功地对一个部门或项目实施政府绩效审计，取决于能否成功地获得可用来分析行为和结果的绩效水平的数据，而首先审计人员需构建能够用来说明绩效好坏的变量，这个变量就是绩效评价指标。
　　社会保险基金政府绩效审计的绩效评价指标应全面的反映其绩效评价标准，不能遗漏重要指标。但是，由于社会保险基金管理内容纷繁复杂，涉及面广，若想穷尽其所有指标，难度非常大也不太现实；因此本文选取一些具有代表性的能全面反映社会保险基金绩效的评价指标，针对前文介绍的社会保险基金政府绩效审计的主要内容来构建绩效评价指标体系。一般来讲，绩效评价指标有定量指标和定性指标之分，两者相互结合。前者主要是指可以量化的、客观的指标，又称“硬指标”，这些指标一般没有主观偏好，也没有人为设置，具有评价的客观性；后者是指难以具体量化的、主观的指标，又称“软指标”，主要是在民意调查等工作基础上进行分析，得出的结论带有公众的主观色彩，可以作为对定量指标的检验和印证。社会保险基金政府绩效审计的绩效评价指标体系由以下几部分组成。
　　1．反映“经济性”标准的评价指标
　　反映“经济性”标准的评价指标广泛运用于社会保险基金政府绩效审计的各个方面，主要由以下指标组成：
　　（1）管理成本，指基金管理的内外部费用，包括日常行政管理费用、基金的投资运营和监管的费用等，可通过管理费用占社会保险基金总额的比率来衡量。
　　（2）实征率，这是衡量社会保险机构基金征集工作实际成绩最主要的考核指标。其计算公式为：实征率=社会保险基金实际征集额／社会保险基金计划征集额×100％。它反映了社会保险基金征收的完成情况。如果实征率大于100％，说明社会保险基金超额征收；如果实征率小于100％，说明社会保险基金征收不完全。
　　（3）社会保险支出占财政支出的比重，指当期社会保险支出在整个财政支出中所占的比重。其计算公式为：社会保险支出占财政支出的比重=当期财政社会保险支出÷当期财政总支出。
　　2．反映“效率性”标准的评价指标
　　反映“效率性”标准的评价指标主要运用于社会保险基金政府绩效审计的过程（基金投资运营）审计和产出（基金支付）审计，主要由以下指标组成：
　　（1）社会保险基金收益率，指社会保险基金投资到资本市场所获得的收益额与社会保险基金投资额的比率，该指标反映社会保险基金投资管理能力。
　　（2）社会保险基金结余率，指社会保险基金历年滚存结余额占当年社会保障基金支出的比率，该指标在财务上反映社会保障可持续发展状况。但是需要说明的是社会保险基金筹集模式不同，结余率也不同，但理论界一般认为社会保险基金至少要有三个月的储备来应付社会保障支付的需要。
　　（3）风险系数，指在社会保险基金投资过程中，造成投资收益率不确定性的可能性发生的概率。在理想中，应实现零风险，即概率应为0％，可将此定为标准值。该指标越小说明资本市场发育程度越高，市场运作的规范程度越好，社会保险基金投资的稳定性和安全性就越强。
　　3．反映“效果性”标准的评价指标
　　反映“效果性”标准的评价指标主要运用于社会保险基金政府绩效审计的产出（基金支付）审计和影响审计，主要由以下指标组成：
　　（1）社会保险费用实际支付率，简称实支率，是指报告期内社会保险机构实际向社会支付的社会保险费用总额与计划向社会支付的社会保险费用总额的比率。计算公式为：社会保险费用实支率=社会保险费用实际支付额÷社会保险费用计划支付额。
　　（2）企业参加社会保险率，该指标反映社会保险的覆盖面。其计算公式为：企业参加社会保险率=实际参加社会保险企业数÷应参加社会保险企业数。
　　（3）职工参加社会保险率，该指标同样反映了社会保险的覆盖面。因为社会保险的参保人为劳动者本人及其所在的工作单位，因此衡量社会保险覆盖面时我们可以从企业和个人两方面考虑。其计算公式为：职工参加社会保险率实际参加社会保险职工数÷应参加社会保险职工数
　　4．反映“公平性”标准的评价指标
　　反映“公平性”标准的评价指标主要运用于社会保险基金政府绩效审计的投入（基金筹集）审计和产出（基金支付）审计，以定性指标为主，主要由以下指标组成：
　　（1）筹集对象的范围，是指按规定符合参保条件的劳动者是否都纳入到社会保险体系中，强调的是起点公平。
　　（2）给付对象的真实性，是指领取社会保险金的人员是否都已参加社会保险并符合享受条件，是否存在骗领、冒领社会保险金的行为。
　　（3）给付水平是否一致，是指社会保险基金支付时是否按照统一的标准，是否存在任意扩大或缩小开支范围，是否有多领保险金的行为。
　　5．反映“透明性”标准的评价指标
　　反映“透明性”标准的评价指标主要运用于社会保险基金政府绩效审计的投入（基金筹集）审计和过程（基金投资运营）审计。反映该类标准的评价指标主要是信息的可获得性，是指有关单位和个人是否能随时获得有关政策、管理制度的信息，是否获得有关社会保险基金管理成果和绩效方面的信息，以及这些信息是否通俗易懂、能被社会公众接受。
　　6．反映“回应性”标准的评价指标
　　反映“回应性”标准的评价指标主要运用于社会保险基金政府绩效审计的影响审计，主要是从社会公众的满意程度方面进行评价。
　　（1）参保对象满意度，是指参保人对社会保险基金的管理是否满意、满意的程度如何，以及满意群体在参保总群体中所占的比重是多少。
　　（2）社会保险基金生活保障系数，是指参保人领取的社会保险金是否能满足基本的生活开支，是否与平均生活水平相匹配并随着社会经济的发展而提高该指标的计算如下：参保人领取的社会保险金÷社会人均生活费用。
　　（3）社会保险金发放的及时率，是指社会保险基金管理部门是否及时、足额的发放社会保险金，有无拖欠、截留的现象。
　　三、社会保险基金政府绩效审计的总体绩效评价思路设计
　　在设计了社会保险基金政府绩效审计的绩效评价标准和绩效评价指标后，我们就可以对总体绩效水平进行评价。
　　1．选取参照值
　　所谓对绩效进行评价，就是对绩效进行计量，然后与既定的标准进行比较，继而对其管理状况好坏进行评估。因此我们首先要选定一个参照标准，这个标准可以是同等社会经济水平其他地区社会保险金管理部门的绩效标准、本地区社会保险基金管理部门绩效的历史水平或预算计划的理想水平等。
　　2．给各绩效评价指标打分
　　审计人员对被审单位实施审计后，根据收集的审计证据就可以对每个具体的绩效评价指标打分。具体方法是，首先在选择的参照值的基础上，评价该指标本年度的变动情况；其次确定变动数，如果是改善的话则变动数为正，如果是恶化的话则变动数为负，最后将参照值加上或减去变动数得出本年度该指标绩效水平得分。
　　3．根据各绩效评价指标的重要性设置权重
　　评价指标权重是对评价内容重要程度的认定标准，具有重要的导向作用，权重的合理与否很大程度上影响评价结果的正确性和科学性。上述设计的社会保险基金政府绩效审计的各个评价标准及评价指标的重要性程度不同，因此审计人员在进行绩效评价时要赋予各绩效评价指标权重。
　　4．计算各评价指标的最终绩效得分
　　上述第二步骤中，根据选取的参照值，考虑本年度的变动情况可以给出各评价指标的绩效得分，但尚未考虑重要性问题。因此，结合第三步计算出的各评价指标的权重，可以对该指标最终绩效进行评价。方法如下：评价指标绩效得分=指标得分×权重
　　5．汇总计算总体绩效得分，评价总体绩效水平
　　将各评价指标的最终绩效得分汇总，就可以得出社会保险基金管理的总体绩效得分，继而评价总体绩效水平。
　　以上是对社会保险基金政府绩效审计的绩效评价体系的初步想法，在具体实践过程中还会面临许多新的情况和问题，需要认真进行研究。但我们有充分的理由相信，经过广大审计人员共同不懈的努力，我国政府绩效审计必将取得更大更快的提高。
　　