常州市审计局

基于国家审计视角的罚款数额确定及调整机制研究

发布日期：2010-08-09

　　罚款是指有行政处罚权的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人，在一定的期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式，罚款的数额应由具体的行政法律规范规定，一般是规定最高额和最低额，并规定加重和减轻的限额。行政处罚机关只能在法定的幅度内决定罚款数额，不能有任何超越。
　　一、罚款数额确定的重要性及其涵义
　　（一）随着经济的发展，在行政违法领域，以谋利为目的违法行为日益增多，同时金钱在人们生活中的重要程度不断提升，使得罚款这一行政处罚方式运用的范围更加广泛。当然这也与行政处罚法确定的行政立法权限有关。罚款作为行政处罚的一种方式，其主要目的在于增加违法行为人的违法成本、对于经营性违法活动来说，不仅要使其无利可图，而且还要增加其经济负担，从而使行为人不敢或不愿从事违法行为，引导其在法律许可的范围内行事。
　　作为金钱义务，罚款这一处罚方式是通过数额的高低来体现法律对违法行为的价值判断，来确认对其否定性评价的程度；另一方面也通过加重违法行为人的经济负担起到法律责任的惩罚、教育及引导功能。因而如何确定罚款的数额就显得极为重要。
　　（二）罚款数额确定的涵义
　　1.一般来说罚款数额确定应该包含两种意义，即立法上的确定和执法上的确定。立法上的确定是立法机关通过法定程序规定何种违法行为、何种情节应该处以多大金额的罚款，其通过规范性法律文件的形式加以体现。执法上的确定，是指有权行政主体通过执法活动将罚款金额加以具体化并落实，是罚款这一处罚方式得以实现的过程。执法上的确定其又包括两种方式：一种是通过制定行政性规范，根据违法行为的具体情节，将法律规定的罚款金额加以细化；一种是执法行为，即在判断违法行为的性质、危害程度、过错程度、有无免责减轻事由等的基础上，通过执法主体自身的判断而在法律确定的数额限度内给与处罚。可以说立法层面上罚款数额的确定是相对的确定，执法上的确定属于绝对的确定。
　　2.通过执法确定罚款金额的必要性。由于立法技术的局限性和现代国家行政管理的专业性、技术性及其适应性、多变性等原因，立法机关在立法时应该、事实也如此，留给行政主体一定的裁量余地，以确保行政主体有效地实施国家行政管理，更好地保护和创造国家和社会的利益，这也是行政行为的裁量性特征的体现，是由其权利因素的特点所决定的。
　　3.执法中确定罚款数额的限制：由于作为具体行政行为的罚款其首要的属性是从属法律性，任何行政行为都必须有法律根据，依法行政是民主和法治的基本要求。同时，根据立法的基本原理，权力机关的立法行为是创制法律规范的行为，行政机关的行政行为是执行法律规范的行为。所以行政主体虽然也可以创制行政性规范，但其法律地位决定了行政性规范只是一种准立法行为，是从属性立法行为，是为执行法律规范而制定的规范。所以行政机关无论通过何种方式将罚款金额具体化都要确保在法律规定的限度内。
　　二、罚款数额确定的原则及其缺陷
　　目前，我国对罚款数额的确定一般认为遵循的唯一原则是“过罚相当”，其法律渊源在于《行政处罚法》第四条规定的“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。
　　但“过罚相当”原则对如何确定有关行政主体对违法者应当处以的罚款数额却无法提供明确的指导。其主要原因在于“过罚相当”所调整的主要是过错或损失已经发生的情形，对于行政主体通常需要处理的大量的过错或损害结果尚未发生的行为，如环境污染但尚未造成实质损害的情形，由于缺少有关过错或损害结果的具体数据，笼统地要求“过罚相当”，并不能帮助行政主体确定应向违法者课取罚款的数额。同时由于不同部门对于同一类违法行为因为角度的差异而对“过罚相当”原则的理解存在差异，导致不同行政机关设定的罚款范围存有较大跨度、设定的罚款数额彼此差别巨大。这种数额的设定必然导致行政执法人员在执法中有极大的自由裁量权，可能导致行政执法的任意性。
　　三、罚款数额的确定
　　（一）罚款数额确定的方法
　　《行政处罚法》没有具体规定罚款限额的设定方式，立法实践中采取的设定方法有：有倍率式罚款、数值式罚款等。
　　倍率式罚款是罚款具体数额得以“随行就市”的技术手段，是“过罚相当”制裁原则得以动态化的体现。设定倍率式罚款的两个条件是用以计算罚款数额的特定基数与乘数倍率。由于特定基数的类别和乘数倍率的大小共同决定了罚款数额的幅度，因此两要素的恰当选择无疑对倍率式罚款的可行性、合理性和有效性具有至关重要的制约意义。[1]
　　数值式罚款包括规定具体罚款数额的“固定数值式”、规定罚款数额区间的“数值数距式”、规定罚款数额上限的“数值封顶式”和规定罚款数额下限的“数值保底式”。“处××元以下的罚款”、规定上限和下限“处××元以上×××元以下的罚款”。如《道路交通安全法》第八十九条“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款”
　　罚款数额的确定要配合使用多种方式，如倍率式与数值式结合使用，适当“放宽”罚款设定方式的组合，相对“节制”单一方式的使用，以适应不同的情节。
　　（二）确定罚款数额计算方法要合理，法条内部、不同法规之间要协调一致。以卫生部卫监法〔1996〕第48号《关于在行政处罚决定中罚款金额计算问题的批复》中规定为例：计算罚款数额的方法有两点：一是对可以认定的违法所得，在处以违法所得最高倍数的罚款数额仍低于对没有违法所得罚款幅度下限时，按照对“没有违法所得”处罚的罚款下限执行；二是对难以或无法认定的违法所得，按没有违法所得处理，在规定罚款幅度内，根据情节确定具体的罚款数额。上述解释就是为了协调法条之间对违法程度的适应。
　　（三）立法上要综合考虑预防违法行为造成损害所需的费用、损害发生的可能性大小、违法行为应支付的成本、经济发展水平等因素，确定合理的基数及幅度。例如有学者提出，我国的有关机构可以参照汉德公式的做法，针对行政罚款案，对其所涉及的B（即预防有关损害发生所需要的费用）、P（有关损害发生的概率）、L（有关损害）这三个变量及其相互关系做出认定，在此基础上选择、确定应收取罚款的具体数额。通过集中考虑这三个变量，行政罚款将获得比“过罚相当”原则所能提供的更扎实、更合理的依据，而不再是“无章可循”。[2]
　　（四）将违法行为的危害程度、过错程度等用可量化的办法加以固定，确定相应的较为科学的计算方式方法。如《杭州市城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》中规定了常见违法行为自由裁量罚款基数和程度系数表，其原理是对违法行为作出罚款决定的，罚款数额按《罚款基数和程度系数表》规定的罚款基数与违法行为程度系数的乘积确定；需要同时适用区域系数、情形系数确定罚款数额的，应当按规定同时适用相关系数。这种方法无疑是将立法上确定的罚款数额加以细化的较好方法，具有可操作性。优点是便于计算罚款数额，简便易行，同时能够规范执法主体的自由裁量权。
　　四、设定符合我国的罚款数额调整机制
　　（一）设定调整机制的必要性
　　1.罚款数额的确定对于实现行政处罚的目的的重要性决定了必须要对罚款数额进行调整。
　　为了保持罚款的威慑效果。罚款的的重要作用就是通过对违法行为人课以经济负担、加大违法成本来实现其制裁和惩戒功能，如果随着通货膨胀、物价上涨等因素导致罚款的实际价值在降低，而违法成本却依然保持不变，则不足以对违法行为起到威慑作用的时候，实际上罚款的功能降低，不能实现处罚的目的，则对罚款数额的调整就显得必要。
　　2.社会经济条件、法治环境等的变化也需要对罚款数额进行调整。由于罚款数额最初确定时，未必能预见到社会经济条件的变化的具体情形，不可能充分考虑不同处罚对象、不同违法情节，也没有给执法主体预留足够的自由裁量空间，使得罚款数额随着时间推移、货币实际购买力、物价水平变动而带来的罚款数额时间价值的变化等，已经与最初设立时的目标发生偏离。如果不进行调整，则会导致混淆罚款立法与罚款执法之间的关系，不利于在行政执法活动中以立法公平为基础实现执法公平，合理地达到“处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的目的。罚款要真正贯彻过罚相当的原则，同时能够使得受到违法行为侵害的社会关系得到弥补，法律真正得以执行。如果固有的罚款金额已经不能体现该原则，行政机关为修复被破坏的社会关系付出的代价远远超过罚款数额，则与罚款最初设定的目标已经产生偏离。
　　典型的如对非法经营活动的罚款数额的确定，根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知（国发〔1996〕13号）规定，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。实践中，最高上限已经远远不足以弥补违法成本、更难以震慑违法行为。
　　（二）立法例分析及借鉴意义[3]
　　1.立法目的及过程。上世纪90年代美国通过了《联邦民事罚款通货膨胀调整法》就是基于上述的思路。该法草案提出的主要目的是确立一种根据通货膨胀自动调整民事罚款数额的机制，即根据通货膨胀等因素提高依据联邦法律法规实施的民事罚款数额，保证罚款数额与通货膨胀相适应。美国联邦法律设置了400多种由行政机关通过行政程序实施的罚款，其中大部分罚款数额多年来一直没有改变。如：1975年《公平劳动标准法》规定，对违反雇佣童工限制的行为处以20美元以上、1000美元以下罚款，这项规定一直没有改变；在《农业法》有关罚款的规定中，40%适用了20年以上，30％适用了10年以上；《虚假申报法》有关罚款的规定，甚至已经适用了120年。在参加立法听证时，参议员富兰克指出：设定罚款要满足保护环境、确保劳动场所安全、提供交通安全、确保消费者免受不安全产品的侵害等公共需求。但是，法律设定的罚款数额没有变，使得通货膨胀大大地减弱了罚款抑制违法行为的效果。自1921年以来，物价上涨了6倍，消费者从食品到医疗都得承受通货膨胀的影响，而违法者的违法成本却没有增加，这是毫无道理的。同时，国会每年都要通过有关预算和拨款的议案，工作任务非常繁重，让其修改每项具体罚款数额并不现实。解决的最好的办法就是建立罚款数额自动调整机制。
　　2.调整的主要依据。根据《联邦民事罚款通货膨胀调整法》，依据通货膨胀调整罚款数额，主要是参考居民生活成本因通货膨胀发生的变化，相应提高民事罚款的数额或者幅度。生活成本变化，是指调整罚款当年6月与上次确定或者调整罚款的当年6月之间消费者物价指数百分比变化，及本次罚款数额调整与上次罚款数额调整之间消费者物价指数的百分比变化。提高的罚款数额应当按照一定的计算公式进位到最相近的整数，该法将罚款数额分为六个档次，用六个进位公式确定调整后的具体罚款数额。该法确定了调整的数额、幅度及最小进位单位。
　　3.调整的模式。该法确认了两种模式，其中联邦运输部的发布《财政管理政策手册》模式，将美国法典第7卷4910(b)(1)设定的罚款数额，通过确定调整前与调整当年物价指数确定通货膨胀因数，再用最低和最高罚款数额分别与通货膨胀因数相乘，再按照法定的进位表，得出新的最低和最高罚款数额。第二种方法是联邦海事委员会的列表模式，通过以表格确定地调整最高限额的方式实现罚款数额的调整。
　　（三）我国罚款数额调整机制的确定
　　1.调整机制的确定原则。
　　（1）违法成本分析与“过罚相当”原则相结合。违法成本是违法行为人为实现目的而耗费的资源，即违法行为人对违法行为的投入。它包含了直接经济投入成本、时间精力成本、处罚的成本、社会影响成本。通过与过罚相当相互结合分析，可确定作出合适的罚款数额，使违法者承担的罚款应足以补偿其行为给社会造成的损失。只有大幅度地提高违法行为的成本，才可以遏止违法行为发生，或虽然发生了违法行为，也有利于对其造成的损害后果进行有效的救济。
　　（2）通过对罚款实施效果的评价来决定调整的必要性、调整的幅度及范围。这是由罚款的属性决定的，罚款的代价性决定了罚款功能具有局限性。罚款具有制裁违法行为的作用，但这种作用的实现是以对违法行为人本身的惩罚即金钱损失来实现的，尽管这种损失从法律上讲是合法的，从惩罚行为人来说也是必要的，从价值判断来说，也是公正的。但如果罚款介入社会生活的广度和深度不正确的话，导致罚款对社会成员自由或者其他权利干预过度，使社会成员活动的范围、活动的能力受到限制，就会使社会资源得不到有效配置和充分发挥作用，从而妨碍社会的发展和进步，而这种罚款设定本身也是低效益或者无效益的，更是对有限立法资源的一种浪费。实践中，如果对某个较轻行为设定过高的罚款，以致使行为人倾家荡产，无疑达到了惩罚和预防其再犯的目的，但对于其再从事该类行为、介入该行业的积极性也是一种重创。反之，如果对于较重的违法行为设定了过低的罚款，使得违法成本远远低于获益，则该种处罚实际上也是无效的。从社会效果而言，罚款的实施并非完全有利于社会的进步与发展，因而立法机关要及时对某种违法行为罚款的数额根据实施效果加以评价，进而确定罚款数额设定的适当性，以决定调整的必要与幅度。
　　2.调整的方式。
　　根据《立法法》和《行政处罚法》的原则，对于罚款数额调整应该通过法律的形式加以确认。此处的法律包括可以设定罚款处罚的所有法律规范，包括法律、行政法规、地方法规、部门规章、政府规章等。由于我国行政法律规范系统庞大，罚款作为广大行政机关运用的最为广泛的行政处罚手段，各种法律规范调整对象、调整范围的差距使得很难确定较为一致的标准，而且专门立法也存在加大立法成本、立法技术存在困难等问题，所以采取在修订法律时予以调整的方式是较为可行的。执法中的确定，最为有效的方式就是通过创制行政性规范，即通常上讲的行政立法行为来实现调整。
　　3.调整的期限。
　　由于罚款的数额与经济发展水平紧密联系，因而要确定调整的期限，即设定多长时间应该对罚款数额进行调整，在我国一般经济发展中一般以五年作为规划期，所以为了与经济发展水平适应，可以确定至少五年对罚款数额进行评价，进而决定是否调整，调整的幅度等。
　　4.调整的依据。
　　对此，可以参照有学者主张的采用统计学上动态的、相对数的指标设定罚款。如可以结合国家统计机关每年公布的国民经济有关指标（上年职工日平均工资，或上年国民经济行业平均收入水平等），或者结合上一年的定基物价指数，具体计算罚款数额；也可以考虑在法律生效年（基年）罚款限额上、下限基础上，由执法主体在处罚实施时依定基综合物价指数或定基计算的全国居民消费价格总水平，计算测定即时适用的具体罚款限额；或者采取处罚实施时的上一年度的某一国民经济指标额（如职工日平均工资）倍数作为罚款处罚的限额区间。[4]
　　5.调整需要注意的问题。
　　要避免部门掺杂部门利益。我国现存的许多罚款都是与主管部门、执收部门的部门利益捆绑在一起的，往往成为这些部门的经济来源，因而天然存在定的越高越好、收得越多越好的倾向，这是在对罚款数额调整过程中必须要防止的，不能单纯为了增加财政收入而调整。毕竟罚款是手段而不是目的，应该建立科学、规范的调整机制。
　　罚款作为行政处罚中适用范围广、使用弹性大的一种处罚方式，在制裁违法行为，维护行政管理秩序中发挥着巨大的作用，但法律应该是有生命的，要随着经济、社会及法治环境的变动而发生变化，适时对罚款数额进行规范化的调整，是确保罚款有效的重要途径。事实上对任何处罚手段都存在着适用——评价——调整——适用的过程。这也是法治的必然要求。
　　参考文献
　　[1]参见徐向华、郭清梅：《倍率式罚款的特定基数与乘数倍率之实证研究》，《中国法学》2007年第5期。
　　[2]参见许传玺：《行政罚款的确定标准：寻求一种新的思路》，《中国法学》2003年第4期。
　　[3]参见《美国因通货膨胀调整民事罚款数额的机制》，江苏省财政厅网站
　　[4]参见李先龙：《行政处罚罚款设定问题研究》，中国法网，http：//www．cnlaw．net/doc/article/2006—6—3/336—1．htm