常州市审计局

从“法优先”及“法保留”看依法审计

发布日期：2010-08-09

　　“法优先”和“法保留”是行政法治中最基础的两个原则，是依法行政的具体要求，体现法治国家的核心价值。长期以来，受实用思想影响，行政权在我国的权力体制中历来独大，行政活动往往重视“效率”而忽视“合法合理性”的拘束。随着建设社会主义法治国家的提出及推行中，此种现象不会永远存在，对审计机关而言，积极践行“法优先”和“法保留”原则亦将是提升审计机关形象，提高审计执法质量，推进审计事业的必由之路。

　　一、“法优先”和“法保留”原则的基本辩析

　　“法优先”原则是指行政主体的一切行政行为都要与法律规范相一致，不得与法律、法规、规章相违背。而“法保留”原则是指行政主体的行政行为不能任意作出，只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下，行政主体才能按照法律的规范作出相应的行政行为，即“无法律无行政”。日常生活中对老百姓而言是“法不禁止即自由”，行政事务中对行政机关而言是“法无明文即禁止”，体现了法律对公权力的制约和对私权利的保护。

　　可以看出，法律保留原则要比法律优先原则的要求更高，如果说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要求的话，那么法律保留原则则是对行政主体依法行政的积极要求。因为法律优先原则仅要求任何行为不得与法律相违背，其实这不仅是对行政主体的要求，而且也是对法治社会中任何一个主体的最基本的要求，与其称其为行政法的基本原则，还不如称其为法治的基本原则更准确。但法律保留原则就不同了，它针对行政主体，且只在行政法领域具有普遍指导性，其真正称得上是行政法的一个基本原则，更能体现行政法治精神，对整个行政法起着精神贯彻和实践指导作用。

　　二、审计法律规范对“法优先”“法保留”的解读

　　《审计法》中规定了审计监督的基本原则和制度，第一项就是依法审计原则。审计法规定“审计机关对国家财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，“审计机关进行审计时，应当依照法律规定的职权和程序”，此就是“法优先”原则在审计工作中的具体体现。审计法还规定“对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定处理、处罚”，这就是“法保留”原则对审计工作的规制。

　　《审计法》与其他审计法律规范在规定审计机关职责、审计机关权限、审计程序等内容时，在不同的层面对“法优先”“法保留”均有相关阐述及解读。

　　三、“法优先”“法保留”的审计适用之我见

　　目前，公务员群体对法律优先基本上有了普遍的认识，但法律保留原则在中国的实践指导却很有限。按照法律保留原则，对公民权益或社会公共生活有重大影响的行政行为必须在法律有明确规定的情况下才能作出，但一直来我国的行政主体往往意识不到这点，他们总习惯于在法律没规定的情况下就作出对公民不利的行为。这导致一些地方乱收费、乱摊派、乱处罚、乱设许可或随意强制的现象相当普遍。法治社会中任何主体，尤其是权力主体的行为必须在预先公布的规则的约束下进行，而不能超脱于规则之外，由此掌权者的行为不仅是可预测的，而且是可制约的，国民不仅有了安全感，而且有了计划自己行为的自由。审计工作在面对此种现象时更要求我们深刻理解及领会“法优先”“法保留”，才能做出合法合规，让人信服的审计决定。

　　还有，社会大众对审计的理解还停留在审计监督法律地位高，有“生杀予夺”大权；对审计的监督大多也只关注审计机关是否廉洁，审计机关待遇如何等等，其实这是对审计的不全面的理解。

　　作为审计人员我们对自身的要求远远不应止于此，近年来审计机关在“人、法、技”建设方面取得了长足发展，审计影响力也日渐扩大，在社会评价高的同时，我们更应该加强“自省”，是否严格践行了“法优先”“法保留”？国家公共事务纷繁复杂，具体情况千变万化，立法不可能预见复杂的社会事务，所以，法律、法规在许多条款中只能作一些原则性、概括性的规定，这一方面赋予了审计机关一定的自由裁量权，又便于审计机关在法律、法规规定的范围和幅度内根据具体情况行使监督职责，实现监督目标。这就要求我们在行使审计监督权时，一是“法优先”二是“法保留”。审计机关只有合理地行使自由裁量权，才能提高审计执法水平，树立审计的权威。

　　在审计发展中，研究“法优先”和“法保留”在审计中的适用既是研究如何审计，又是研究如何约束审计，前者是经济学、行政学的问题，后者是法学、管理学的问题。说明在日趋复杂审计业务与审计环境中，不断进步的行政法治实践中，审计执法，包括审计创新都必须兼顾行政的合目的性与合法性的特征。这是基本人权保障的要求，这是法治国的要求，也是民主的要求。

　　　 “法优先”及“法保留”涵义比较深刻，此文只是对其中一小方面进行了简单叙述，审计工作中还待努力践行，使之实现此二原则，充分发挥审计在国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。

　　