常州市审计局

浅议“免疫”系统论视角下的审计法治建设

发布日期：2010-08-09

　　国家审计恢复二十多年来，时代和现实的需求为其蓬勃发展提供了丰腴的土壤，审计事业快速发展的背后留下了审计人对审计法治建设探索实践的厚重脚印。当前，刘家义审计长提出的审计“免疫系统论”是对中国特色社会主义制度下的国家审计的一次重新定位，也是对审计法治建设的一次重新思考。想要科学发展审计法治，必须将其置于“免疫系统论”的视角下，才能切实有效地推动审计工作。
　　一、“免疫系统论”是对审计法治建设的更高定位
　　（一）审计法治建设回顾
　　审计法治化是指通过依法治理审计工作所达到的状态。审计法治化的概念不是凭空产生的，是随着现代审计事业的发展逐渐演化而来的：1985年3月，全国审计工作会议第一次提出审计工作要做到“制度化”；1990年2月召开的全国审计工作会议第一次提出了“法制化”的概念，审计署1991年至1995年五年发展纲要以及1999年至2003年、2003年至2007年五年发展规划中把审计工作“法制化”提到了新高度；2008年7月，《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》中正式提出“法治化”概念，第一次将法治概念引入审计理论范畴，开启了审计工作法治建设的新飞跃。
　　可见，从提出“制度化”、“法制化”到大力推进“法治化”，审计法治建设二十多年的历程始终与审计工作的大局方针政策紧密相连。
　　（二）“免疫系统论”与审计法治建设的关系
　　任何事物发展都是一个渐进的过程，审计法治工作的完善也不例外。刘家义审计长在2008年全国审计工作会议指出：“保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’，是民主法治的产物和推进民主法治的工具”。可见，审计法治建设与“免疫系统”功能的发挥有着相辅相成、相互促进的关系。一方面，25年发展历史证明，加强审计法治化建设，是审计机关全面履行职责的基础，是审计工作充分发挥保障国家经济社会运行“免疫系统”功能的保证；另一方面，“免疫系统论”不仅是对我国审计法治工作25年精华的提炼，也是新时期法治工作里程碑式的开始，它要求审计机关将审计法治建设提上战略高度，进一步树立法治理念、构建法制体系、规范审计行为，实现依法审计的整体推进过程，从而保障国家审计活动的正常秩序、保障被审计单位的合法权益和制约国家审计机关自身的权力。
　　二、“免疫系统论”视角下的审计法治建设要求
　　“预防、揭露、抵御”是审计“免疫系统”的三大功能，也是“免疫系统论”的精髓所在。作为依法履行经济监督职责的审计机关，必须履行好宪法和审计法赋予的权利，对国家和人民负责，充分发挥独立、客观、公正、超脱、涉及社会各方面的优势，始终紧扣三大功能的发挥，牢固树立科学审计理念，充分发挥“免疫系统”功能，有指导性地开展审计法治建设。
　　（一）进一步发挥审计的预防功能。通过加强审计法治建设，拓展审计监督的覆盖面，加强审计法治风险点控制，变事后审计为“事前介入、事中跟进、事后监督”的全过程跟踪模式，充分发挥审计对影响经济社会健康运行的各种“病害”的抑制作用，及时发现和纠正微观个体存在的问题，并对可能影响经济社会系统正常健康运行的不利因素，特别是可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，提高风险的感知能力和预防能力，通过第一时间发出预警，促使相关单位及时采取预防控制措施，消除风险，清除隐患，保障经济社会运行系统始终健康运行。
　　（二）进一步强化审计的揭露功能。根据法律规定，审计的首要职责是监督，监督就必须查错纠弊。在“免疫系统论”的大框架下，加强审计法治，就要充分发挥审计的威慑性、批判性和规范性，就必须坚决执行“两手抓”，即：一手抓揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为，并依法对这些行为进行惩戒；一手抓揭示和反映体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。
　　（三）进一步强化审计的抵御功能。审计法治的存在，本身就是对违法犯罪行为的一种威慑，使之顾虑到被审计发现的几率和犯罪的成本，不敢轻举妄动，从而限制、减少违法违规行为，提高经济社会的“免疫力”。这是对过去“看门狗”、“啄木鸟”、“经济卫士”理论的发扬和创新。“免疫系统论”指出：“审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题的原因从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次分析、揭示和反映，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的‘免疫力’，推动经济社会全面协调可持续发展。”可见，审计不仅要揭露经济领域的违法违规和效益问题，更要想方设法帮助解决问题，抵御各种风险的发生和扩大，在体制机制和制度层面发挥建设性作用，才能够在更宽的领域推进民主法治建设，审计“免疫系统”的功能才能得到全面发挥。
　　三、“免疫系统论”视角下的审计法治建设方法
　　（一）深入开展审计普法宣传。审计法治化建设需要营造出良好的审计法治环境，需要审计人员不断增强审计法治理念、提高审计法治素养，普法宣传正是完成这一目标的有效载体。当前正是“五五”普法的关键时期，审计法治建设应该借助普法宣传平台，采取“领导干部带头学、专题研讨深入学、邀请专家辅导学、借助网络主动学、竞赛考试检验学”相结合的宣传教育模式，大力弘扬审计法治精神，将学习“免疫系统论”与培养审计人员知法、懂法、守法、建法的目标相结合，在执法过程中增强依法审计的意识和能力，确保完成“免疫系统论”下审计机关“维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展”的重要任务。
　　（二）完善审计法律规范体系。健全的法律规范体系是审计法治建设的前提和提高经济社会“免疫力”的基础。我们要根据审计署2008年制定出台的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求，按照法制统一，突出重点、服务审计业务工作，稳定与创新相结合，立足中国实际与借鉴国外经验相结合四大原则，认真做好审计法律法规的修订和制定工作，制定和完善相关审计规章，完善符合审计发展规律的中国特色国家审计准则体系，积极构建中国特色国家审计指南体系，重点研究绩效审计、生态环境审计、计算机联网审计等新领域面临的法律依据、法定职权、法定程序等需要立法解决的问题，进一步健全审计法律法规体系。
　　（三）强化审计执法质量控制。审计质量控制是实现审计法治化的重要保障措施，是规范审计人员审计行为的重要机制。审计法治建设应通过强化《审计机关审计项目质量控制办法》的贯彻执行，进一步加强审计人员执法素质控制，规范审计作业行为、搞好审前调查工作、细化审计实施方案的编制、重视审计风险评估、强化审计实施过程管理、优化审计报告编制，加强审计后续工作控制，本着高效规范、防范风险的原则，不断完善审计项目质量控制办法，提高执法水平。
　　（四）加大审计执法检查力度。审计执法检查是确保审计法治建设成果的重要保障。审计“免疫系统”的核心是“权力制约机制”，开展审计执法检查，同样是对审计机关自身审计行为的制约，是提高审计队伍自身“免疫力”的重要方法。可采用全面检查和专项检查、定期检查和不定期抽查、系统内部检查和邀请外部监督员检查相结合的方式，来检验审计行为是否合法、合规，减少和避免审计不作为、乱作为的行为，确保审计执法“不缺位、不越位、不错位”，强化审计机关自身反腐倡廉建设。同时，要健全审计责任追究制度和问责制度，将审计法律规范的执行落实到位，以便更好地履行法律赋予的审计监督职责。
　　（五）加快审计法治人才培养。要充分发挥“预防、揭露、抵御”的“免疫系统”作用，推进审计工作全面法治化，夯实人才建设是基础，特别是要培养一批不仅懂业务，还要懂法律的复合型人才队伍。加强对《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规的实际运用，全面提升依法审计的水平。同时，将“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”十二字作为审计法治队伍建设的文化支撑，挖掘和提炼出法治建设的新内涵，促进审计法治建设水平的提高。

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