常州市审计局

浅谈如何构建我国绩效审计特色模式

发布日期：2010-08-09

　　绩效审计是经济社会发展和民主法治推进的产物，从审计的本质和发展趋势看，也是从传统审计向现代审计转化的关键点。2006年《审计法》修改时，国家审计署将推进绩效审计作为对各级审计机关的工作要求。但相对于国外的政府绩效审计，我国的绩效审计可谓是起步晚、底子薄。加之政治体制的不同，和我国经济社会的特殊形态，决定了我国开展绩效审计必须走自己的路。

　　一、我国国家审计隶属执政政府的制度决定了我国开展绩效审计要有自己的特色和发展模式

　　纵观世界主要国家的审计制度，刘家义审计长将其分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作，这种类型占大多数且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此；（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责；（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作。我国现行的就是这种制度。按照我国《审计法》的规定，审计权为行政权之一，我国审计机关是政府组成部门，审计署设于国务院，审计长在国务院总理领导下主管全国的审计工作。审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，实行以上级审计机关领导为主的双重领导体制。所以中国政府的审计工作确切来说应该是属于政府内部审计。

　　一个国家选择某一种审计体制模式，目的在于期望审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。我国把审计机关设置在政府，是为了强化政府经济决策、执行与监督高度统一，使政府在国家政治经济生活中拥有更加实际的控制权和操作权，也有利于审计工作一开始就迅速进入“角色”并获得政府部门的强力支持，而且能够将社会各利益相关者的权益保护要求及时纳入到政府审计的工作范围之内，提高政府审计协调社会利益冲突的及时性和效率性，及时将各种社会利益相关者的力量对比趋近于博弈均衡状态。由此可见，由于审计制度的不同，我国开展效益审计自然要区别与外国的效益审计。又由于政府审计的服务对象和目标不同，我国开展绩效审计就不能生搬国外的审计模式，必须有自己特色的效益审计模式。

　　我国现阶段开展绩效审计是在社会主义市场经济条件下，基于我国特定的政治、经济制度和政府管理水平而开展的。目前，我国真实合法性审计的任务还相当繁重，开展完全独立的政府绩效审计的外部环境依然不成熟。因此，结合我国实际情况，我认为，现阶段开展绩效审计主要走这几条路子：一是在财务审计的基础上有条件地、逐步开展绩效审计，走财务审计与绩效审计结合之路，以查处重大违纪违规问题作为重点，通过绩效审计促进政府规范管理,提高财政资金使用效益；二是适应我国的审计制度，绩效审计应走以服从于政府工作的总体目标为己任之路，通过绩效审计及时发现现行政策中存在的导向和效益问题，为政府更好地实现政策、经济目标服务；三是深化绩效审计的成果,走绩效审计成果最大化融入政府政策规划和发展之路，为政府政策的制定和实施提出前瞻性的审计建议。

　　二、对我国现阶段开展绩效审计模式的整体构想

　　政府绩效审计是检查政府的经济活动，对其管理和运用其资源的经济性、效率性和效益性进行评价，以明确经济责任、提高经济效益的一种经济监督活动。现阶段，由于受外部环境和人力资源的制约，我国开展绩效审计的水平和成效参差不齐。开展绩效审计要注意发挥各级政府审计的作用，特别是地方政府审计机关的作用，由于许多地方政府财务管理方面仍然很薄弱，地方审计现仍处在以真实性和合法性审计为主的阶段，所以上级审计机关必须加强对下级审计机关的引导，将其引向因地制宜，积极开展绩效审计的方向来。各级政府审计开展绩效审计时，除了共同关注本级政府部门预算的绩效审计外，其他侧重点应该有所不同。

　　（一）中央政府审计开展绩效审计应该关注政策层面问题。

　　由于我国是一个中央集权制的国家，宏观政策制定和法规的修订权力都集中在中央政府，这就对中央政府审计开展绩效审计提出了更高的要求。要求中央审计要充分发挥审计作为实现公共管理目标的重要手段和工具，要站在全局的角度看问题，要从体制、机制、政策、法规等方面分析问题，并提出有效的建议。另一方面，要为实现中央的宏观政策目标服务。从绩效审计的角度对中央宏观政策的实施情况进行调查分析，及时地指出政策的制定与现实情况不相符合的情况，揭露执行过程中与政策相悖的做法，为中央的宏观政策更好更快的落实服务。如，在金融危机发生后中央政府出台了一系列的拉动内需政策，此时，中央政府审计就应该加强对这方面开展绩效审，看有无资金的投向有无问题、项目有无重复建设、政策实施的效果和带来的负面影响，进行全过程的跟踪审计，为中央能及时掌握第一手资料和调整政策方向服务。

　　（二）省、地市级政府审计开展绩效审计的重点在部门的行政效率方面。

　　省、地市级政府起的是承上启下的作用，其部门的行政效率对政策的执行落实和信息反馈起着重要的作用。因此，省、地市级政府开展绩效审计就是要对本级政府部门在平时的工作效率和机关管理绩效方面。首先是对政府部门的行政经费效益情况做出评价，有无机构臃肿、奢侈浪费、经费大量结余等不符合经济效益的问题。其次是要对政府部门的行政效率进行绩效审计，有无行政不作为、行政时间过长、行政结果质量不高等问题。总之，就是要针对各政府部门的职能，结合部门行政成本，对政府部门做出客观、有效的绩效评价。并在绩效审计的过程中，不断建立和完善对职能管理部门的绩效评价指标体系。

　　（三）基层政府审计开展绩效审计的重点应在具体项目的效益评价。

　　在一定时期内，解决财务收支的真实合法问题仍是基层政府审计机关的重要工作任务。但基层政府审计可以采取在财务收支的真实性、合法性审计的基础上开展绩效审计的模式，也就是在审计内容和方法上借助于财务收支真实合法性审计，将绩效审计是与财务收支真实合法审计结合起来。在财务收支审计查处问题，就事论事地解决问题的基础上，通过绩效审计从体制、机制和管理上去解决财务收支真实合法发现的问题。基层政府是大部分公共支出项目的实施部门，特别是关系到民生的项目。因此，其开展绩效审计也要抓住这条主线。从揭露“政绩工程”、“烂尾工程”开始，进而分析财政资金的流向，有无腐败分子贪污受贿，政府的威信受到重创，有无该用的钱不用，形成了积压浪费，然后分析造成项目进度、质量和资金效益不佳的原因，最后从如何提高资金的使用效果，最大限度地发挥财政资金的使用效益，取得良好的经济效益和社会效益等方面提出更高层次的建议。

　　效益衡量指标与评价体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断的标准。各级政府审计在开展绩效审计的过程中，都应该对不同项目的效益审计法律法规体系和科学可行的效益审计评价标准进行不断的积累和收集。　
　　
　　三、区分绩效审计与财政部门绩效评价，更能使绩效审计做出特色

　　有人认为，我国现行的审计制度下，审计部门受本级政府领导，经费受本级财政制约，造成审计独立性不强，难以开展效益审计。且财政部门自己也在对公共支出进行绩效评价，审计部门没有再开展绩效审计的必要。而事实上，虽然绩效审计和财政部门的绩效评价有很多相通的地方，特别是评估体系方面，但在独立性和建设性方面，绩效审计则更具有优势。

　　（一）审计的独立性决定了绩效审计更占据主动位置。

　　独立性是审计的本质属性，是审计工作得以开展的前提。政府绩效审计是审计机关对政府使用资金的经济、效率、效益的评估，关系到政府的信誉，关系到政府主管人员的业绩，进而关系到官员的政治前途。审计机关是国家的经济监督机关。审计机关担负着特殊职能，要求审计机关必须具有一定的独立地位，依法独立行使审计监督职权。因此，绩效评价是财政部门内部对财政资金的效益进行的评价，它依然为脱离财政部门的范围。相对于政府审计来说，财政部门的绩效评价只能是财政部门内部对于自己在财政资金分配、使用环节的效益供内部使用的分析，当然它也有对外部公众公布的职能，但更多地是为规范内部操作规范服务。由此可以看出，政府审计在开展绩效审计时更具有超然的、主动的位置。

　　（二）审计是国家经济卫士的定位决定了绩效审计应该放在保护国民经济安全的高度。

　　国家审计一直定位在国家经济卫士，那就把国家审计置于要对国民经济安全负责的高度。以往的真实性、合法性审计已充分体现了国家审计这一方面的强大力量，但要经济卫士的职责并非只限于事后对违法违规问题进行查处，更有意义的是在于预防违法违规问题的发生，因此就必须开展绩效审计。绩效审计涉及的范围、内容广泛而深远，着眼于管理部门的方针、计划、控制制度和决策过程。审计结果的建设性，审计过程以指出存在问题、分析产生问题的原因、提出改进工作的建议为中心，来提高工作效率和效果。这一高度更是财政部门的绩效评价无法比拟的，财政部门的绩效评价大部分基于对政府投资项目的经济效益进行评价，而很多项目的效益需要一段时间后才能体现出来，效益的滞后性要求必须开展追踪审计，此时，政府审计开展绩效审计的优势更为凸显。

　　（三）利用财政部门的绩效评价促进绩效预算和绩效评价指标体系更快发展，将能使绩效审计的作用有更大的发挥空间。

　　现阶段，按照我国的政府部门分工，财政部门的绩效评价在加强绩效管理,研究建立完善的政府绩效评估体系，促进绩效预算更快发展方面有着不可代替的作用。绩效预算制度和更多绩效评价指标体系的建立对绩效审计可以说是提供了更大的发挥空间。无论对于什么样的国家，若想搞好政府绩效审计，提高政府绩效，必须建立一套可加以考量的指标体系，但这一体系的建立完善依赖于长期的财政部门的绩效评价工作积累和绩效审计探索、实践。现阶段，在我国不具备形成一套完善的评价指标体系情况下，绩效审计应以刘家义审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”，如现行的法律规章制度、国家的大政方针、各个机构和行业的专业标准和规定、人们所普遍认知或约定的标准以及审计人员的职业判断等作为绩效审计评价的尺度，积极广泛地开展绩效审计探索和实践，在不断的摸索和尝试中筛选、确定、创立符合实际需要的评价指标，逐步形成较为科学合理、系统完善的绩效审计指标体系，反过来再指导绩效审计的实践。

　　中国特色的绩效审计模式必然要与中国特色的现代化发展模式相适应。开展政府绩效审计是对公共经济管理的保驾护航；有利于节约使用各种资源，促进政府职能转变，建立行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；开展政府绩效审计，有利于改善各种社会主义经济方面关系，维护正常的经济秩序。政府绩效审计工作是一项复杂的系统工程，应逐步推行，不断积累经验，为全面推进绩效审计夯实基础。

　　
　　

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