常州市审计局

整合审计资源加强政府融资平台审计

发布日期：2010-08-09

　　
　　
　　为应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展，国家推出“4万亿”经济刺激计划，主要用于重大项目、基础设施建设和改善民生等方面。今年以来，金融危机继续蔓延和深化，国家出台了适度宽松的货币政策。积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为我国应对金融危机奠定了坚实的基础。1至9月，我国金融机构新增人民币贷款8.67万亿。作为地方政府项目投资主体的融资平台，随着承担政府投资项目的不断增多，贷款规模不断扩大，大量的信贷资金流向政府融资平台，债务快速增加。据有关统计资料显示，截至2009年5月末，全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元，较2008年初增加了两倍左右，其资金大部分来源于银行贷款。当前，政府融资平台公司的管理能力与其贷款增速存在较大差距，加之地方政府财力增长的不确定性，必然蕴含着潜在的金融风险与财政风险，需要审计部门加大审计监督力度，防患于未然。
　　一、政府融资平台公司的发展及现状
　　我国早期城市基础设施建设资金主要来源于财政资金。上世纪90年代中期，城市化进程加快，地方政府为解决资金缺口，纷纷搭建了政府性的投融资平台，突出表现在成立了具有政府背景的国有投资公司，通过平台公司的法人地位进行贷款、建设以及经营。目前对政府融资平台的定义不一，一般认为，政府融资平台是以项目盈利前景为基础，以低风险运作机制为保障，以政府注入的国有资源、资产、资金和资本作为种子资本，积累和聚焦社会资金，通过组建基础设施、基础产业及产业升级等领域重大项目建设的国有投资公司，负责基础设施建设的资本运作。近年来，随着地方政府贷款规模不断扩大、基础设施项目大量上马，政府融资平台公司得到了较大程度的发展。据有关资料统计，截至2009年8月，全国共有3000多家各级政府投融资平台。政府融资平台公司为地方建设发挥了很大作用，但其在管理、建设等方面也暴露出一些问题。
　　（一）法人治理结构不完善。多数政府融资平台公司的法人由地方政府分管投资工作的负责人或者财政部门的一把手兼任，投融资主体有事业单位或企业法人，大部分属于“一个机构两块牌子”，法人治理结构不完善，责任主体不清晰，有的政府融资平台公司甚至为临时机构。
　　（二）相关制度建设滞后。政府融资平台公司已历经二十余年的发展，而国家关于政府投融资平台的有关政策规定却一直在探讨中，多数地方政府及金融机构没有出台规范的融资操作程序，不利于政府和金融机构对其进行监管。
　　（三）偿还银行贷款能力较弱。地方政府融资平台公司承担的大部分是政府公益性投资项目或准公益性投资项目，往往是社会效益大于经济效益，项目现金流不足甚至无现金流，如城市广场项目等，偿还银行贷款主要依靠地方财力，而地方财力并无盈余资金，用于偿还贷款的地方财力在很大程度上依赖于土地出让金收入，这为偿还贷款本息带来不确定性。
　　二、目前对政府融资平台公司审计方式的局限
　　由于政府融资平台公司在机制、体制和制度等方面存在着问题，在应对金融危机的过程中，不断积聚着金融风险和财政风险，因此，对其进行全面、深入的审计，有利于促进中央一系列扩大内需保持经济平稳较快增长措施的落实，有利于提高财政资金的使用效果，有利于保证信贷资金按照规定用途使用。
　　以往对政府融资平台的审计，一般都是各专业审计各行其是。财政专业的审计政府预算和财政资金，投资专业的审计项目，金融专业的审计贷款资金使用，资源环保专业审计土地、环保等。这种单打独斗的局面，容易造成审计人员看问题的角度不够多面，对政府融资平台公司存在问题的分析不够深刻。
　　三、整合审计资源，对政府融资平台公司进行全面审计
　　《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要“整合审计资源，做好实现科学管理的各项工作”。要对政府融资平台公司进行全面的审计，回答政府融资平台公司该不该贷款、如何贷、贷款资金的使用是否合规以及项目后评价等问题，就要改变目前的审计方式，整合财政、金融、投资和资源环保等多方面的审计力量，从政府财力、项目立项、土地、环评、贷款资金用途等方面对其进行全方位、多角度、深层次的审计分析，从而对政府融资平台进行全面、客观、深入的审计。
　　（一）通过财力调查，摸清政府家底。目前，地方政府往往通过多个政府融资平台公司从多家银行获得贷款，形成“多头授信、多头融资”的格局。在当前财政预算体制下，银行虽然无法掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况，但具有业绩冲动，正好迎合地方政府上大项目、搞基础设施建设的投资冲动。在双方信息不对称的情况下，金融风险不断加大。据测算，未来3至5年将是地方政府的还债高峰期。地方政府用于偿还贷款的收入主要依靠土地出让收入和部分收费项目，如果这两次收入出现大幅下滑，则会直接影响地方财政偿付能力，导致政府融资平台公司难以履行偿债义务，形成金融风险。因此，审计部门要根据工作总体安排，从财政角度测算地方政府的财力，与政府融资平台公司的总融资额度比较分析，发现其中潜在的偿债风险。
　　（二）对政府融资平台公司所承担的项目建设程序进行审计。这是因为，有些地方政府为尽快搭上扩大内需这班车，违反基本建设程序，在项目规划、征地、环评等各项审批工作尚未办结之际，就授意政府融资平台公司边跑项目审批，边跑项目贷款。这种做法一方面加大了银行贷款的风险，另一方面项目若不符合国家产业结构调整政策，将带来重复建设与投资的浪费。因此，在审计政府融资平台公司时，还应到发展改革、规划、国土、环保等部门摸清项目审批情况。
　　（三）摸清贷款资金流向。信贷资金流向是各级政府部门关注的焦点问题，也是审计关注的重点，它关系到信贷资金投放的效果，决定信贷政策对实体经济的拉动作用。通过直接到企业查账、银行协助查询等方式，就能搞清信贷资金用途。此外，在条件允许的情况下，可以对政府融资平台公司所承担的重点项目采取跟踪审计的方法。在项目进展过程中、项目竣工决算后，对银行贷款偿还情况、项目资金使用情况、概预算执行情况，以及对社会效益、环境影响等方面进行审计。
　　加强对政府融资平台公司的审计，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，是贯彻落实中央“保增长、扩内需、调结构”政策措施的要求，对促进国家经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。通过整合审计资源，充分发挥各专业审计合力，既有分工、又有协作，实现信息资源共享、专业互补，最大限度的提高审计效率，保证审计质量，提升审计成果。（作者：审计署驻沈阳特派办　刘永韬）

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