常州市审计局

开放式景区绩效审计初探

发布日期：2010-08-09

　　【内容提要】开放式景区的绩效审计是顺应形势发展需要、贴近社会关注热点的良好审计选题。本文结合开放式景区绩效审计的工作实际，探讨了实施开放式景区绩效审计的全过程，并对开放式景区普遍存在的问题提出相应的对策建议。
　　【关键词】开放式景区绩效审计审计评价
　　无锡城中公园，旧称“公花园”，是全国最早的免费开放式公园，也是第一个真正意义上的公众之园，1905年建园至今，已逾百年，却始终坚持一个原则：不收门票。许多无锡人在这里度过了他们美好的时光，它在几代无锡市民的心目中有着特别的份量。美国建筑大师利尔•沙里宁说过：“城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负。让我看看你的城市，我就能说出这个城市居民在文化上追求什么。”如果说城市是一本书，那么城市景区恰是书卷中的华章，充溢着人们对理想生活环境的憧憬。城市公众户外活动的载体是城市的开放空间体系，因此，城市景区必须敞开胸怀，紧密融入到城市的开放空间体系之中。
　　一个成功融入到城市的开放式景区，对城市居民的影响力是显而易见的，对城市经济、文化各方面所起到的推动作用也无法用单纯的统计数据来反映。近些年来，全国各地的开放式景区如雨后春笋般不断出现，单无锡而言，为着力提升城市休闲功能，满足打造休闲城市的基本要求，就先后建成了太湖广场、蠡湖公园、蠡湖中央公园、江尖公园、太湖十八湾沿湖生态观光带、惠山森林公园、梁溪河景观带等众多开放式景区，尽管在数量与规模上还有很大的提升空间，但在加大投入、加快建设，打造更多开放式景区类公共休闲产品，构造“城市即旅游休闲”格局上是确定不变的。开放式景区的建设与运行、保护与维持值得各方的重视与研究。
　　一、开放式景区的绩效审计是良好的审计选题
　　开展绩效审计，选择项目至关重要，一般注重把握以下几项原则：
　　（一）重要性原则，即选择政府公共财政资金投资大，对社会经济可持续发展影响较大，群众关心、社会关注、政府重视的项目。我市几个开放式景区，投资金额巨大，多以亿计，建成后成为了市民主要的休憩活动中心。
　　（二）时效性原则，即所选择项目要同当前政府中心工作密切相关，使审计成果能够得到及时利用。2005年4月，上海免费开放的公园总数已达122座，相比之下，我市现有的开放式景区数量与建设特大型城市，建设“旅游名城”、“山水名城”尚不相符，由此，进行开放式景区的绩效审计，对现有开放式景区的运行及未来开放式景区的建立都具有很强的现实意义。
　　（三）可行性原则，是指被审计单位配合程度较高，审计资源和审计人员自身能力能够满足项目审计的需要。我市审计局在以往的审计项目中，与园林部门之间相处和谐，配合默契，且近年来审计人员对绩效审计的认识不断加深，有利于绩效审计的开展。
　　（四）增值性原则，是指审计成果可利用空间大，对社会经济发展的推动作用较为显著，且被审计单位有较大的改进提升空间。由于开放式景区在景观布局、环境生态、历史文化保护等方面都存在共性问题，绩效审计的成果可资借鉴。
　　综合考虑以上原则，并认真探讨开放式景区管理部门如何生存、开放式景区的经济效益如何体现等政府关注、百姓关心、公共媒体与专家学者热议的焦点问题，审计部门应顺应形势发展需要，及时开展开放式景区的绩效审计。
　　二、开放式景区的绩效审计需注意的几个问题
　　（一）审前调查阶段
　　审计组成员应仔细查阅绩效审计相关文献，认真学习绩效审计相关知识，采取多种形式向被审计单位（景区管理处或园林管理中心）全方位了解情况，通过走访、座谈的形式，向景区建设、管理、维护的相关部门、单位收集项目有关资料，了解景区建设的背景、规模和组织管理形式，调查各单位财务收支变动情况及政府性资金的拨付、使用情况。一般来说，可将景区管理养护单位近年来的财务收支情况和景区建设、维修、养护、管理的资金利用情况，作为开放式景区绩效审计的切入点，从而确定审计思路，明确审计流程，制定审计目标。
　　开放式景区绩效审计的审计目标，应立足景区的性质定位与区域界定，以可持续发展、有机更新等理论为指导，对开放式景区资金情况及管理情况的经济性、效率性、效果性进行评价，反映开放式景区取得的成绩与经验，并指出存在的主要问题，向有关部门提可行性建议，为进一步完善开放式景区的财政财务管理体制、提高开放式景区管理水平提供决策依据。审计目标可进一步分解为若干分目标，如针对于景区建设、维修、养护、管理的资金利用情况，就应设定项目立项是否符合程序、资金来源是否及时满足建设需要、资金利用是否合理节约等审计分目标。在审计目标确定的同时，也应按照可靠性、客观性、可比性、动态性、可接受性等特点，寻找适当的审计评价标准。审计目标不同，评价内容也不同，评价标准也随之不同，审计评价标准一般可分为三类：
　　1、国家的政策、法规和制度。以此为标准来考察开放式景区管理养护单位在具体的经济活动中，执行国家方针政策和法律法规的情况，同时也可以检查政府所作的决策和有关标准的合理性、科学性。
　　2、开放式景区管理养护单位的计划、预算及各种业务规范。用来考核开放式景区管理养护单位经营管理目标的实现程度，同时考核其计划管理水平。
　　3、国内行业标准。用来衡量开放式景区管理养护单位在各类活动中，符合标准程度及在同行业中所处的发展水平。
　　由此，通过充分的审前调查，对开放式景区绩效审计的项目背景有所了解，确立审计思路及切入点，制定审计目标，配以与目标相适应的审计评价标准，充实审计步骤、审计方法、审计工作安排及审计工作要求，便形成了初步审计实施方案。
　　（二）审计实施阶段
　　审计实施阶段可根据审计分目标入手，着重从直接财务效益、管理效益、建管护养资金效益、环境效益、综合经济效益、城市经营综合效益等方面，分阶段组织力量，进行基础数据收集、典型材料取证、帐外材料调查、引用分析数据等工作。
　　1、调查分析管理养护单位的直接财务效益情况
　　如为改建景区，应采集并科学计算开放前后的门票数据，采集并分析开放前后门票收入、服务收入、税收贡献等主要财务收入指标和收入结构的变动情况。如为新建景区，因没有门票收入，应注重收集并分析建管护养单位其他收入增减、收入结构变动的情况。两类情况都应结合管理部门出台的相关措施，反映管理养护单位近年来的直接财务收益情况，剖析造成变动的主要原因。
　　2、调查分析管理养护单位的管理效益情况
　　对改建景区，应对开放前后造成的管理成本增减数据进行采集与科学计算。对新建景区要采集并分析单位人员支出、公用支出、专项支出等主要财务支出指标和支出结构变动情况，采集分析财政定额补助的变动情况。通过对管理成本增减比率、经费自给率等相关指标的对比分析、比率分析及趋势变动情况分析，结合近年来相关部门采取的各项配套政策和措施，反映管理养护单位管理效益、财政负担的增减变化等情况，剖析这些因素变动的主要原因。
　　3、调查分析管理养护单位的建管护养资金效益情况
　　从建管护养资金的拨付、使用、管理和效果四个环节入手，进行分析。在资金拨付环节，采用程序分析法，对资金拨付有关规定、制度和管理程序执行情况进行检查，查阅相关计划、预算等，分析项目申请、立项申请、批准立项、资金拨付等时间，对资金拨付的规范性、及时性进行评价。在资金使用环节，采用比较分析与权重分析，针对景区建管护养上的不同特点，对各类建管护养项目的成本进行同类测算比较，虚拟最优方式，与实际情况对照比较，以便提出合理的审计建议。在资金管理环节，采用博弈模型等分析方法，结合景区的管理现状，分析不同管理组合模式的支付成本，寻找更好的景区管理保护对策，为提高管理效率建言献策。在投资效果环节，可采用专业部门统计数据和专业软件，对景区绿化的生态效益、经济效益进行定量分析；也可通过问卷调查的方法，向市民与游客了解其对景区的满意程度和意见建议；还可采用实地考察的方法，对景区及其周边的生态环境情况、旅游商业的发展状况进行收集，分析投资效果，指出存在问题。
　　4、调查分析开放式景区的环境效益情况
　　通过采集开放式景区内游客分布及流量变化情况，开放式景区内收费景点门票价格、门票收入变动情况，参考开放式景区周边封闭型收费景区的客流量及门票收入，反映开放式景区在环境保护、旅游资源整合等方面的效益情况。
　　5、调查分析开放式景区的综合经济效益
　　采集开放式景区及所在市旅游经济收入及结构变动方面的基础数据，采集开放式景区及所在市财政收入变动方面的基础数据，采集开放式景区财政拨款支持景区建设方面的基础数据等，通过对这些基础数据的变动情况进行分析，反映开放式景区给城市经济发展带来的综合经济效益情况。同时，分析景区开放式举措对城市综合竞争力的影响，反映开放式景区在提升城市形象、增强城市竞争力方面所发挥出的综合效益。
　　针对于绩效审计模式方法不固定的情况，审计人员应就项目引入相适应的方式方法。在国内其他城市对开放式景区的绩效审计中，有针对性强、专业性高的专项效益审计，也有覆盖面大、结合程度高、操作简便、成本低廉的附带式绩效审计调查。在方法上，有评估判断、问题假设、表格设计、程序分析、比较分析、权重分析、定量分析、调查问卷、实地考察、博弈模型、SWOT综合评价分析、引用数据、借用外脑等多种或原有或新颖的方法。多种方式、方法的产生，充实了对开放式景区绩效审计的手段。
　　（三）审计评价阶段
　　受审计范围、手段、资源等因素的制约，对开放式景区的全部效益情况做出科学的分析评价，全面反映总体的绩效情况，还存在一定的难度和审计风险。因此，审计调查报告中应对存在的局限性等方面做出必要的说明，审计人员应根据获取信息的性质和可靠度，追加一定的审计程序进行审计评估和分析，以保证引用的材料的真实性和有效性。
　　1、总体评价
　　任何符合法定程序的公共服务和公共产品，必然是“是”大于“非”的，开放式景区深受百姓推崇，其取得的成绩主要是正面的。审计分析正面成效应避免过于简单、不够充分的情况，通过对景区建成时间、建设背景、景点布局、收费情况、硬绿地及水域面积和其他建管护养等景区基本情况及对审计对象（景区管理养护单位）的构成情况、相关职能等进行描述，从经济效益、社会效益、环境效益等方面对景区进行总体评价。善于在“是”上创新，将有利于在开放式景区绩效审计项目上取得成功，如肯定景区在自身体制改革、财务收支、管养成本、财务管理等方面取得的成绩，肯定景区在带动周边经济、旅游事业、绿化美化、公共服务等方面所取得的成绩等。
　　2、经济性评价
　　经济性是指以最低的投入达到目的，简单而言就是投入是否节约。如通过调查分析建管护养资金效益情况所得，对景区各类设施的建管护养成本进行计算对比，分析其是否经济及成本变动的原因。若在取得同样效果的前提下存在优化的成本组合方案，则形成审计建议。
　　3、效率性评价
　　效率性是指产出与投入之间的关系，以较小投入取得一定产出或以一定投入取得较大产出。如通过调查分析直接财务效益、管理效益所得，对景区资金收支情况、经费自给能力等方面进行对比分析，在建设投入一定的情况下，分析产出的变化情况。同时通过景区环境效益情况收集的游客分布情况，了解景区是否存在游客覆盖率不高甚至成为死角的区域，了解景区各设施的使用效率情况等，综合进行效率性评价。
　　4、效果性评价
　　效果性是指目标的实现程度，即多大程度上达到了政策目的、经营目的和预期结果。绩效审计在进行审计评价时，一般应以效果性为基础或前提，经济性、效率性通常蕴含于效果性之中，效果性可理解为成果，对成果评价追溯引起的成因则与经济性、效率性相对。无论效果性为正或为负，都应归纳分析，在效果一定的前提下，对经济性、效率性进行评价，综合结果后，进行总体的分析、提炼并得出结论。如通过调查分析景区综合经济效益、经营综合效益所得，对景区在生态环境、可持续发展、经济与旅游方面的带动情况、城市形象提升的推助情况等方面进行肯定。而景区本身在环境、安全等方面的缺失也应分析其原因并提出相应的建议。
　　三．开放性景区存在的普遍问题及对策建议
　　随着经济的发展，人们对生活品质的要求日益提升，绿色健康的休闲生活得到大众的推崇，开放式景区便成为人们开展休闲活动的首选。越来越多的景区向公众开放，服务于民，但在开放上还存在很多问题，如开放式景区建管护养资金不足、绿地和设施破坏严重、活动空间和设施匮乏、产生新的安全隐患等。这些问题严重影响开放式景区功能的发挥。
　　针对开放式景区存在的普遍问题，结合本人参与的开放式景区绩效审计的实际，提出相应对策建议如下：
　　（一）开放式景区的保护和发展应进一步争取政府支持，强化政府对开放式景区开发与保护的主导作用和管理职能。通过核定与景区自然资源和景点设施的日常养护与维修管理相适应的财政支出基数，政府相关部门应出台符合景区实际、切实可行的预决算管理办法。对开放式景区的财政收支情况应单独详细的编列预、决算报告，以利于政府、人大及其常委会了解情况，进行审查和监督。
　　（二）提升开放式景区管理部门的综合管理能力。提高公众对景区规划的参与度，加强各相关部门对开放式景区的调查与评价，建立一种以“多方参与”与“景区自助”为基础的管理与运行机制。
　　（三）根据景区实际情况，适度增加商业网点和娱乐休闲设施，开发一些收费游乐项目，增加景区经营收入，提高景区自给能力。同时，加强景区资产出租、出借、承包以及对外投资的管理，使得程序更加完善、行为更加规范、财务处理更加合规。并通过合理管理，在最大程度上抵消因各网点设施增加而带来的负面影响。
　　（四）景区的新建、改建需要着重注意景观的科学布局，注重节约能源、资源。绿色植被的栽植与养护过程中，应借鉴国外先进经验及采纳专家意见，发挥绿色植被的自我调节功能，注重乔灌木及草地的比率，达到景观效果、生态效应、栽养经济等多重和谐。在景区建设维修过程中，应吸取原有的经验，在造景材料与景观形式上适应粗放式管理，舍弃昂贵却易损的材料，选择能够保持一定效果又具有更好抗损性的材料或设施，提高景区建管护养的经济与效率。
　　（五）加大景区卫生、文明、安全上的宣传工作，激发市民与游客对景区环境的保护意识。通过媒体、网络、报纸等多渠道，呼吁爱心人士以不同形式参与到开放式景区的保护中来。同时，加大人力与设备的投入，将景区安全及文化历史遗产的保护问题放在重中之重，确保景区良好运行。
　　主要参考文献：
　　1.谢力群、王小龙，2008，《宏观服务型绩效审计模式与实例》。
　　2.董大胜、钱啸森，2006，《政府效益审计案例选编》。
　　3.曹彗明，2005，《审计探索与创新》。
　　