常州市审计局

论公共管理体系下的政府跟踪审计管理

发布日期：2010-08-09

　　【摘要】随着公共管理理念在政府改革中的大量应用，审计也随着改革的进展而催生出不同的审计方式，跟踪审计即是其中之一。本文从探索政府跟踪审计公共管理特点出发，阐述了公共管理体系下的政府跟踪审计管理的战略职能、内部职能及外部职能，并提出了可行的实践应用构想。
　　【关键字】公共管理政府跟踪审计战略职能
　　随着我国政府体制改革的推进，大量的公共管理理念被应用到实践中，其中一个典型的案例便是招投标制度的建立。伴随着这种形势的发展，审计也相应的确立了跟踪审计的方式，如北京奥运会财务收支和奥运场馆建设项目跟踪审计、汶川地震救灾款物跟踪审计等。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也明确提出：“对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”。目前，跟踪审计已成为审计机关的一项重要工作内容。但作为20世纪90年代才发展起来的一种新生事物，公共管理在政府中的应用也只是在探索中前进。而跟踪审计作为近几年才出现的新的审计方式更是尚处于探索阶段，其在理论探讨、实践应用、评价体系、管理模式等方面尚存在诸多空白。面对着当前蓬勃发展的公共管理改革和跟踪审计需求，如何有效的进行跟踪审计管理，则成为当前审计机关无法回避的一个重要问题。
　　基于以上考虑，本文对公共管理体系下的政府跟踪审计管理进行了探讨，从政府跟踪审计具有公共管理诸多特点出发，阐述了公共管理体系下的政府跟踪审计管理的战略职能、内部职能及外部职能，并提出了可行的管理实践应用构想。
　　一、概述
　　可以说跟踪审计是伴随着公共管理在政府改革中的逐步深入而产生的，它的每一次成长都流淌着公共管理的血液。作为公共管理体系下的内生物，跟踪审计自出现的那天起就烙上了公共管理的烙印，除具有自己独有的特征，还具有公共管理的一般特性。
　　（一）跟踪审计具有战略性和结果导向性特征
　　一般管理的首要职能是战略。它涉及到组织的未来，包括确定组织目标和重点，以及制定实现这些目标与重点的计划。跟踪审计主要应用于特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项及国家重大政策，这些对象都具有政府决策的宏观性特征，是涉及至少是一个地区的战略性的考虑。因而政府跟踪审计管理从审计计划的确定、审计目标的设定、审计重点的划定以及审计的整个实施过程，都据有非常明显的战略性特征。而从公共受托责任角度看，决策的正确制定及有效执行则是政府跟踪审计最根本的追求，其审计结果对已定的决策和未来的决策都据有非常明显的导向性。
　　（二）跟踪审计具有更明显的绩效性特征
　　跟踪审计是一种能够有效容纳效益审计内容的审计方式，它对整个项目实施过程进行审计评价，并进而影响政府决策。跟踪审计从根源上说就是绩效审计的基本内容，是实现绩效评价的方式方法，其审计目的、审计内容、审计结果、审计建议都具有明显的绩效性特征。审计机关在开展跟踪审计的时候，已经不仅仅局限于传统的财务审计模式，而是对之进行了大大的扩展，其经济性、效果性和效益性是跟踪审计的重要衡量标准。
　　（三）跟踪审计更加关注组织与人员调配的弹性
　　管理不仅是对事的管理，更重要的是对人的管理。组织与人员的更灵活调配是公共管理的重要特征之一。在当前的情况下，跟踪审计组织与人员管理也具有同样的特征。由于跟踪审计对象的不确定性，涉及社会生活的众多方面，故审计组人员需进行合理的调配，如工程、计算机、环保、农业等行业性人员将被纳入审计团体。而随着审计的深入，内容的扩展，不同行业的专业人才也将可能被提出需求，更加高效灵活的弹性是跟踪审计组织与人员管理所必需的。
　　（四）跟踪审计项目的执行更加市场化
　　市场化是公共管理的目标和手段之一。相对于跟踪审计对象的不确定性，审计资源的有限性必然导致审计执行方式的变化，委托审计、外聘审计人员、审计项目外包等审计形式成为审计机关的必然的选择，这导致了项目的执行更加市场化，也体现了公共管理改革所要求的市场化要求。
　　（五）跟踪审计项目的选择体现了公众责任
　　“以顾客为中心”体现了公共管理更加重视政府管理者与公众的直接责任关系。跟踪审计项目的选择虽然不能说全部以公众责任进行衡量，但却是一个非常重要的因素。社会影响大、公众反响强烈、群众利益切身相关等成为项目选择时的重要考虑，这充分体现了项目选择的公众责任
　　（六）跟踪审计项目结果重视检视政府的所作所为
　　公共管理改革的一个重要方面是详细考察政府的所作所为，政府在经济和社会中的角色，以及政府留给私营部门来做的事务。通过对政府项目全过程的审计，对社会、环境、公众等影响的分析，跟踪审计的结果将导致人们重新检视政府的所作所为，对政府项目的决策产生深远的影响，甚至取消项目或是政府的职能的转变，防止政府权力的自我扩张及寻租行为，并对财政管理和财政资金投向产生下一步的影响。
　　通过以上的分析，我们可以看到跟踪审计具有典型的公共管理特征，是政府改革的必然产物。在这种情况下，探讨跟踪审计管理必然无法回避公共管理改革，在对跟踪审计管理的职能进行分析时，只有紧密结合公共管理的基本观点，才能“及时跟进”政府改革的步伐。
　　二、公共管理体系下的跟踪审计管理职能分析
　　根据阿利森(Allison，1982)的一般管理构成框架及上述探讨的跟踪审计特征，跟踪审计管理相关职能可分为战略职能、内部职能及外部职能。
　　（一）战略职能
　　战略职能是公共管理体系下跟踪审计与传统审计的最大区别。跟踪审计通过对项目全过程的审计分析，对决策的反馈及对绩效影响的评价，给予政府宏观战略决策施加重大影响，使得其自身从某种程度上具有了战略决策的功能。保证决策的正确可行、决策执行目标的不偏离及及时调整政策性偏离是战略职能的具体体现。
　　（二）管理内部职能
　　1.跟踪审计人员组织与调配
　　组织与人员调配更具有弹性是跟踪审计的基本要求之一，亦是跟踪审计管理的一个重要任务。公共管理体系下，审计机关必须科学的对跟踪审计团体进行职责划分、业务分配及程序设定，对审计人员进行合理化配置。
　　2.跟踪审计人力资源制度建立
　　组织能力主要通过组织成员及其知识和技能表现出来。面对跟踪审计这种审计新方式，审计机关也应对审计人员进行实现审计目标的行动能力和对具体的管理方向进行反应的能力的培养，及时的建立相关的人力资源制度，对跟踪审计人员进行制度化管理。
　　3.绩效评价与考核
　　管理衡量的重要手段是绩效评价与考核，如何对政府项目全过程跟踪审计进行绩效评价与考核则成为管理的重要要求。对跟踪审计的全过程进行考察，我们会发现跟踪审计绩效涉及审计项目、审计行为以及审计外部影响的评价与考核。
　　（三）管理外部职能
　　1.处理外部组织的关系
　　外部组织包含与跟踪审计团体相关的外部相关组织及外部独立组织。跟踪审计管理首先要处理好与外部相关组织的关系，如审计组成员来源的不同业务部门、审计项目相关的政府部门或利益团体。而外部独立组织则是指审计机关外的其他不直接相关部门或不同层次利益团体，它们对审计评价将会产生一定影响，有时甚至于是至关重要的。管理者必须考虑到审计与这两类外部组织的交集，为审计的顺利开展提供一个有利的环境。
　　2.处理与新闻媒体和公众的关系
　　审计的一个重要存在因素来自于社会公众，当前新闻媒体和公众对审计的影响也与日俱增。一个良好的公众形象对审计的发展是非常重要的，跟踪审计涉及的项目都具有重大的宏观影响，而对这些项目的审计结果则将审计的公正、责任、独立等直接曝露于社会公众的目光之下，管理者必须要处理好这种关系。
　　三、公共管理体系下的政府跟踪审计管理应用
　　通过对基于公共管理体系下的政府跟踪审计管理职能的分析，笔者提出了其在实践应用中的一些基本构想，主要包含审计计划、审计目标、审计组织方式、审计过程管理及绩效评价内容等五个方面。
　　（一）跟踪审计计划的制定
　　跟踪审计计划包含长远战略规划、中期审计工作计划及年度项目计划。跟踪审计对象来源于政府决策，而政府的宏观战略、中期计划及年度计划则是跟踪审计计划的来源。在实践中，计划的制定必须要考虑到以下几点：
　　1.全部任务与目标评定。由于审计资源的有限，跟踪审计不可能对政府全部计划的方方面面都涉及，而是要对全部任务与目标进行评定，确定具有战略性的、宏观性的、社会影响深远的决策进行跟踪审计。
　　2.环境监测与分析。跟踪审计计划的确定还必须考虑到决策所涉及的目前和预期的外界要素和条件的影响与变化，只有条件合适的才是计划可以考虑的。
　　3.审计资源分析。现实的计划不只是对外部情况的考虑，还必须包括对内部自身的认识，当前的和预期的可调用的审计资源是制约审计计划制定的另一个重要因素。
　　一个良好的计划对于审计的发展是非常重要的，跟踪审计计划自身所具有的特点造成了其对政府计划的依赖性，而这种依赖性则要求跟踪审计计划要紧紧“跟进”政府政策的变化。
　　（二）审计目标确定
　　因跟踪审计所具有的明显的绩效性特征，故其目标的确定也脱离了传统的审计标准。在公共管理体系下，跟踪审计目标包含两层含义，一是宏观决策目标，二是微观审计目标。
　　1．宏观决策目标的确定。跟踪审计从本质上来说是对政府决策的制定、执行及后果进行评价，并提出改进的建议。那么跟踪审计的宏观决策目标就应该包含决策的科学性、执行性、政策目标偏离等，更加注重社会影响、环境效益等。
　　2．微观目标的确定。跟踪审计的微观目标是伴随着项目的进展而发展的，具有阶段性特征，如项目计划阶段、实施阶段、决算阶段，每个阶段都可以有不同的目标。当项目因环境而改变时，审计目标的确定也会因此而变化，当然这种变化也是目标设定的重要影响因素。但无论如何变化，经济性、效益性及效果性都是经常采用的微观审计目标。
　　（三）审计组织方式的多样选择
　　由于跟踪审计的执行具有明显的市场化特征，这就意味着其组织方式选择是多样化的，这也是由审计需求的多样化与审计资源的有限性所决定的。在人员的配备上，多行业、多专业人员的配备是当前大多数跟踪审计项目所要求的，而这种要求与专业审计人员的短缺常常使审计机关陷入两难境地。这种情况下，审计机关必然去寻求市场的帮助。根据审计外部项目的特点、外部环境的变化及审计机关自身的资源情况，跟踪审计组织方式可灵活选择：在部分专业人员短缺的情况下，外聘专业人员是不错的选择；在人员紧张、项目负担过重的情况下，可以根据项目的重要性情况，选择委托或是外包方式；在审计环境和审计条件出现变化的情况下，部分项目外包也是可以采用的。总之，灵活多变的审计组织方式在公共管理体系下是一个必然要求。
　　（四）审计过程管理
　　由于跟踪审计是公共管理体系下的必然产物，具有公共管理的诸多特征，则公共管理工具在审计过程管理中的应用也是值得探讨的。目标管理、标杆管理、全过程质量管理等公共管理工具在跟踪审计管理中的应用将带来审计质量、效率、经济、效果的提升。但无论以何种管理工具进行过程控制，其管理的目标都应遵循公共管理的发展方向，遵循分权化的管理环境、关注权力与责任的一致性及经济性原则。
　　（五）绩效评价内容的确定
　　由于审计对象的复杂性、审计环境变化的多样性，单纯的绩效评价标准的建立是无意义的，对审计人员来说，绩效评价内容的确定才是更现实的考虑。跟踪审计的绩效评价可分为对审计对象的绩效评价与对审计自身的评价。
　　1．对审计对象的绩效评价。审计对象的绩效评价主要包括决策绩效评价、投入绩效评价、过程绩效评价、结果绩效评价及影响绩效评价，是一个根据审计项目的进程而进行的阶段性评价。在整个评价体系中，决策的绩效评价居于主导地位，是其他绩效的统领，而其他绩效则对决策绩效起支撑作用。
　　2．对审计自身的评价。对审计自身的评价指的是管理者对审计团队的审计过程进行评价，是对审计团队是否按照计划安排、审计规范等执行审计的评价，是为了促进审计自身的发展而进行的自我管理。
　　综上所述，在公共管理体系下，跟踪审计既具有自身的特点，又具有一般管理的特征。从公共管理角度对跟踪审计管理进行探讨，能最大限度的满足政府改革的发展需求，将审计与政府改革的步伐结合到一起，促进政府的公共管理改革，进一步发挥跟踪审计的建设性作用。
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