常州市审计局

对加强地方政府性债务管理的思考

发布日期：2010-08-09

　　近年来，各地政府通过各种手段大量融资，除采取银行贷款、发行债券外，还通过融资平台发行信托理财产品、采用BT或BOT模式等筹措建设资金，大力发展城市基础设施，较好地促进了当地经济的发展。但与此同时，随着政府负债规模的日益增大，政府债务管理中存在的问题也逐渐显现，值得我们引起重视。
　　一、政府债务管理存在的问题
　　1、政府债务缺乏统一规范的管理，举债主体多元化。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位甚至是融资平台公司，政府不仅已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利于对债务实施系统有效的管理和消化。尤其是地方政府常通过多个融资平台从多家银行获得信贷，“多头融资、多头授信”格局让银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，在一定程度上存在财政风险转化为金融风险的可能。
　　2、地方政府性债务统计口径滞后于债务形式多元化发展趋势，债务数据统计不完整。目前财政部对政府债务的统计仅仅是针对政府的直接债务和担保债务，对于BT或BOT融资并没有定义，也未将发行信托产品和债券单独列出，造成政府对总的债务规模不够清楚，无法进行有效的调控；也使得政府各部门或单位对债务各自为政，多头管理，从而形成各类债务管理上的不一致。如某省会城市，2008年本级6家单位或投融资平台公司债务104.13亿元未纳入政府性债务报表反映，占该市本级政府性债务报表余额243.94亿元的43%，其中：通过BT项目融资形成的债务高达64.76亿元。
　　3、部分地方政府超过实际能力举债，政府面临较大还款压力。一些政府没有根据地方经济发展战略和财政承受能力来合理确定政府债务规模，盲目举债发展经济。随着偿还数额逐年上升，偿债资金难以保证，政府面临较大的还本付息压力，只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务。如2006年，某州人民政府和财政局向某商业银行作出了贷款37 429万元的还本付息承诺。但受制于地方财力，无法在预算内安排还本付息支出，截至2009年3月，项目贷款利息6382万元全部由融资平台公司支付。又如，某市某区财政局承诺用预算资金偿还2007年和2008年的政府性债务40847万元，但由于不可预见的刚性支出增加等原因，财政用预算资金偿还贷款的承诺不能兑现，2年仅落实偿还资金16000万元，其余贷款本息24 847万元只能通过与银行协商，采取“借新还旧”的方式偿还。
　　二、政府性债务管理存在问题的原因分析
　　1、相关法律滞后于经济发展要求。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人”。从法律层面上看，地方政府并没有举债权。但从上个世纪末开始我国经济建设进入快速发展时期，特别是中西部地区的经济发展对政府投资的依赖程度大，投资资金需求远远超过了政府当期可动用的财力，各级地方政府通过成立政府投融资平台公司向银行贷款、发行债券和信托产品等方式筹措资金已经成为一种普遍现象。法律不赋予地方政府举债权，对地方政府性债务的监管就不可能合法的提上议事日程，从根本上削弱了加强地方政府性债务管理的基础。
　　2、受组织机构、人员编制的限制，难以有效开展对政府性债务的管理。目前大部分地方政府都没有确定专门对地方政府性债务进行管理的组织机构和人员，财政部门除了完成政府性债务的一般统计工作外，难以对政府性债务实施有效管理。如某省政府于2008年下发了《关于加强各级政府性债务管理防范和化解基层政府性债务风险的通知》，明确设立具体的政府性债务风险评价标准，建立政府性债务报告制度和债务风险评价预警系统，建立健全政府性债务账簿等，但由于工作落实不到具体的实施主体，相对于地方政府性债务的快速增长、举债主体和举债方式多元化的发展趋势，债务管理工作推进缓慢。
　　3、尚未建立债务会计核算制度，地方性政府债务的真实性、完整性和准确性缺乏保障。目前地方政府性债务情况主要通过统计报表的方式反映，尚未建立反映债务来源、变动、偿还等具体情况的会计核算制度，没有生成报表的基础数据支撑，难以保证政府性债务的真实、完整和准确，加大了债务管理的难度。如2008年某省财政厅委托中介对全省截至2007年12月31日的政府性债务情况进行了全面核实，但债务会计核算制度的缺失导致此后的债务变化情况无法进行掌握，核查结果无法加以利用。
　　4、尚未建立科学合理的债务评价体系和预警机制。当前各级政府内部管理、外部监管地方政府性债务通用的指标是根据债务余额、还本付息支出、当年举借债务、GDP、一般预算收入、一般预算支出、可用财力等数据测算的债务负担率、债务依存度、偿债率、债务率等指标，并借鉴国际通用的参考警戒线。上述静态指标没有考虑到地方政府财政收入能力、政府掌控资源的变现价值等情况，难以全面、客观的评价我国地方政府的举债能力和债务风险，也就无法建立起科学合理的债务预警机制。目前县级政府性债务的上述指标都比省级和市级乐观，但往往县级债务形势更为严峻，逾期债务和借新还旧等问题非常突出。如按当年还本付息额与地方可支配财力测算的偿债率，某经济欠发达州2008年为18%，低于20%的警戒线，但当地财政是典型的“吃饭财政”，无法在预算内安排还本付息支出，州人民政府、州财政局向银行作出的还本付息承诺无法兑现，项目贷款利息全部由融资平台公司支付；省本级的偿债率高达73%，远远超过了警戒线，但由于有高校等资产变卖收入，反而能满足还本付息的需要。
　　5、不合理的业绩考核助长了盲目举债。在实际考核过程中，常常未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，使得地方政府在面临财力不足的情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展。同时，受前任借后任还等一些旧行政观念的影响，也一定程度上增加了政府的债务规模。这些透支财力的行为，较少考虑偿债能力，使得政府性债务不断攀升，导致财政风险积聚和集中，在一定程度上透支政府信誉，损害了政府的形象和公信力。如某地方政府与银行签订了《低风险财政垫付性中长期贷款管理协议书》，获得项目贷款近4亿元用于高稳产农田、青稞生产基地等农业建设项目。在实际建设中，政府将贷款中的86%用于机场扩建、滑雪场等基础设施项目建设，以更快的提升城市形象，拉动经济增长。
　　三、对加强政府性债务管理的建议
　　1、考虑修改完善相关法律规定，赋予地方政府一定的举债权。现行的法律不允许地方政府直接融资，使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题，由此产生了一系列的问题。我们认为，与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在，缺乏有效的监督，不如正视地方政府的举债行为，完善相关法律规定，改一味禁止为加强管理，“开前门，堵后门”，赋予地方政府必要的直接融资权，保证地方政府直接融资在法律规范的基础上有序进行，促进地方经济的可持续发展。
　　2、政府各级地方政府要增强对政府债务的风险意识，从思想上高度重视政府债务管理。政府及部门要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，从全局、长远、战略的高度，通盘研究发展的要求与可能，合理确定政府负债规模。一是根据经济发展状况、财政收支形势、政府债务的状况，加强对与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债中长期发展规划的研究，控制债务总规模；二是对各类债务要进行充分的事前科学论证。建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，避免举债的盲目性和随意性；三是制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。
　　 3、明确赋予财政部门管理职能，切实加强政府性债务的归口管理。要进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，禁止政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。配备专门的机构和管理人员，制定政府性债务会计核算制度，研究科学的债务风险评价指标，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态评估和监测，夯实债务管理基础。
　　4、严格举借程序，设立相应的偿债准备金。举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报同级人民政府审定，债务数额较大的举债项目要报请同级人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，各级政府要设立相应的偿债准备金。一是对财政直接负债，财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；二是对其他负债，可以考虑在相关部门的专项支出中，按一定的标准落实好偿债准备金。

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