近年来，党中央高度重视“三农”工作，对“三农”的财政投入也逐年加大，特别是全球金融危机暴发以来，党中央果断作出了“扩内需、保增长、保稳定”等一系列重大战略决策，进一步加大了对支农资金的投入。因此，加强对支农资金使用管理情况的审计监督，特别是加大对支农资金绩效审计工作力度成为各级审计机关重要工作内容之一。通过对支农资金绩效审计，有利于及时发现支农资金在使用管理中带有宏观性、政策性、倾向性的问题并提出切实可行的、针对性较强的审计建议，为各级政府宏观决策提供依据，促进支农资金社会效益、生态效益及经济效益的提高。笔者认为，当前在支农资金绩效审计方面仍然面临一些困难。
　　一、支农资金绩效审计面临的困难
　　一是项目类别多且分散，审计项目选择难把握。目前支农资金项目类别多而且复杂，涉及到农村小型水利设施工程、农村环境整治工程、县乡村公路工程、县乡河道疏浚、种粮农民补贴、农资综合补贴、农业保险、县乡劳动力转移培训等，基本涉及到了财政资金的各个方面，就一个县级财政而言，涉及的项目多达100多项，单个项目从百万元以上到3万元左右，每个项目资金量大小很不均衡，给选择审计项目带来了一定的难度。
　　二是资金管理部门多，被审计单位选择难确定。从基层情况看，支农资金管理部门涉及到财政、农业、林业、水利、教育等各个部门，还涉及到保险、各类培训机构及政府其他相关部门，选择被审计单位存在较大难度。
　　三是绩效评价标准不统一，实施审计评价存风险。由于财政支农资金涉及的项目不同，不同的项目有不同的实施目标和要求，同一个项目涉及不同的实施单位，点多面广、资金分散是财政支农资金分配、使用管理共同特点。从目前情况看，财政支农资金绩效评价标准还没有统一建立，即使有的地区和部门建立了相应的绩效评价标准，也缺乏科学性、针对性和完整性，不能全面地进行绩效评价，有的项目绩效评价标准看似很科学、很完善，但是，与实际情况大相径庭、千篇一律，没有针对性，难以操作，对实施绩效评价带来了很大的难度，存在较大的审计风险。
　　二、做好支农资金绩效审计的措施对策
　　（一）要做好审前准备工作。准备工作充分与否直接关系到审计质量和审计目标的实现程度，对开展支农资金绩效审计十分重要。从当前审计实施过程看，审前准备工作大致包括审前调查、项目选择、实施方案制定等。因此，充分开展审前调查、合理编制审计实施方案等审前准备工作对做好支农资金绩效审计工作尤为重要。
　　一是选择审计项目要符合审计目标要求。也就是说在选择审计项目时要充分考虑审计目标要求，一定要遵循重要性、可行性、被审计单位或相关单位可接受程度为原则。由于支农资金涉及农业及农村等各个方面，有的农业专项资金项目分散、资金投入少且资金分配范围广，如果对全部专项资金、全部项目、全部内容进行全面审计和评价，很显然在时间、人力等方面很难做到，审计成本也随之加大。因此，在实际操作过程中，应对各级农业重点部门、重点领域和重点资金以及对农业结构调整、农村经济有较大影响的项目作为审计的首选项目，把与当前政府中心工作相关而且容易成为热点、难点话题的支农资金项目作为审计项目，不能面面俱到，要有的放矢，面面俱到将无法达到实施绩效审计的目标，缺乏应有的针对性和有效性，未必能够取得理想效果。
　　二是相关政策规定和影响绩效指标评价相关数据要及时收集和掌握。审计项目确定后，就要围绕所确定的支农资金项目、专项资金使用管理规定、国家的有关政策、规章等内容进行调查了解，及时组织审计人员学习和掌握相关政策规定，只有把有关政策规定理解透彻，掌握准确，才能正确运用政策规定，才能及时准确地发现并揭示支农资金管理中出现的问题，才能适当地作出审计评价和有效地开展审计。在调查了解有关政策制度和管理规定的同时，必须及时搜集掌握项目立项的必要性、可行性报告设计指标的科学性、涉及农民增收等重要指标、生态环境改善程度指标以及实体工程建设情况等影响绩效指标评价的相关数据。同时，还应根据具体项目收集相同项目横向的、纵向的、历史的与现实的相关指标数据以及行业业务规范要求等重要指标因素也要进行必要的搜集和了解，综合分析后取得充分的评价指标数据，为合理、适当地评价提供必要的依据。
　　三是审计实施方案的制定要符合实际。一个科学、合理、严密的审计实施方案，对支农资金绩效审计能否有效开展具有很强的指导性和针对性，对审计成效具有重要影响。因此，审计人员要针对审计前调查中掌握的相关情况及审计重点，按照《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》中有关要求，认真编制审计实施方案。实践证明，审计实施方案质量高低将直接影响到现场审计实施的效果和质量，一个科学、完善和严密的审计实施方案是绩效审计成果取得的前提标准。因此，在充分开展审前调查后取得有针对性的基础资料的前提下，制定科学、合理、严密的审计实施方案，才能有效地指导审计人员有步骤地实施审计，才能科学地管理和利用审计资源，减少审计差错，提高绩效审计的质量和效率，审计风险程度才能降到最低点。
　　四是审计人员配备要合理。审计组成员的合理组合，对审计项目的开展、审计成效的取得是非常重要的。在确定审计组成员时，应充分考虑到审计人员知识结构、专业素质等因素的搭配，在组织形式上要采取灵活多样的审计模式，从当前各级审计机关的实际情况看，在组成审计组时，应以国家审计机关的审计人员为主，充分发挥有关内部审计人员的作用，聘请必要的农业行业人员及项目专家，将有关内部审计人员和农业行业人员及项目专家联合组成审计组，这样既可以有效弥补审计机关审计力量、技术水平不足的困难，又可以充分发挥内审人员、农业行业人员及项目专家的作用。 
　　（二）要强化审计现场管理。强化审计现场管理、规范审计程序是做好绩效审计工作、提高审计工作质量的重要环节。为此，要把握好以下几点：
　　一是注重审计证据的取得。根据《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》第三十条“审计证据必须具备客观性、相关性、充分性和合法性”的规定，审计人员在审计实施过程中取得的审计证据必须是客观存在的、于审计事项之间有实质性联系、足以证明审计事项并形成审计结论并依照法定程序取得。否则，所取得的审计证据难以支持审计结论，并产生较大的审计风险。为此，审计中要注重审计证据的复核，对事实不清、不足以支持结论的等审计证据，应责成有关审计人员进行重新取证等必要的补证工作，并达到审计证据准则所规定的要求，对有重要影响的审计事项必须按照审计实施方案中所确定的审计步骤和方法进行，减少因审计取证不足带来的审计风险。
　　二是严格审计现场管理。审计实施过程中，审计组长要及时督促审计人员严格按照审计实施方案确定的方法步骤认真开展现场审计，特别是对审计报告和评价产生影响的审计事项、方法步骤要重点把握，认真组织实施。要根据审计分工将实施审计的方法步骤、审计结论和审计人员的专业判断等重要的审计事项及时编写于审计日记，并将审计中发现的重大违纪违规问题等重要审计事项及时编制审计工作底稿，明确审计人员的责任，提高审计作业质量。
　　三是注重审计方法的创新。审计实施过程中，要充分发挥审计人员的聪明才智，灵活运用审计技巧和先进的方法技术，要将支农资金绩效审计与财政财务收支审计、实体工程建设审计、领导干部经济责任审计、计算机辅助审计以及其他专项资金审计和审计调查有机结合，通过座谈、走访、现场检查、调查问卷等多种形式丰富现场审计方法，不断提高支农资金绩效审计的广度和深度，切实把影响支农资金使用绩效的问题和不足充分揭示出来，不断规范资金使用，强化资金管理，促进节约，提高资金使用效果。
　　（三）要谨慎作出审计评价。谨慎评价支农资金有关事项，将直接关系到绩效审计目标实现程度。要达到支农资金绩效审计评价标准的科学性、合理性这一目标，是开展支农资金绩效审计的关键，同时，也是判断是非、衡量、评价支农资金使用绩效高低优劣的准绳和判断绩效审计工作成败的重要依据。因此，在作出支农资金绩效审计评价时应准确把握以下几点：
　　一是要坚持以党和国家有关农业、农村经济工作的方针政策和法规制度为依据。对支农资金使用绩效的评价，应以国家有关农业方针、政策和法律、法规、制度为标准，也是支农资金使用管理绩效评价的主要标准，在真实性、合法性和效果性前提下进行客观地审计评价，以考察、考核被审计单位在“三农”经济活动过程中执行方针、政策和法律、法规等方面的实现程度。同时，还可以上述评价标准检查地方各级政府所作出的涉农决策和有关涉农部门制定相关标准的合理性、科学性。
　　二是要坚持以相关业务规范要求、重要指标实现程度为评价依据。坚持以相关业务规范要求为依据必须以定量评价为主，定性评价为辅，坚持以实施项目的重要指标实现程度数据的收集和掌握为依据，依据上述原则是作出支农资金绩效审计评价的重要环节，也是对审计项目绩效情况作出合理评价的基础。在具体操作过程中，将审计中掌握的每个具体项目的基本信息、实施信息、管理信息等相关信息资料进行整理、归纳和提炼，确定一个较为科学合理的绩效评价。同时，还要根据具体项目适度选用定性评价标准，在审计实践中，运用恰当的分析数据、对比数据、走访和座谈掌握的资料是必要的，注重通过同项目在经济基础、地理地域、种植技术等客观环境条件大致相同情况下经分析比较后所取得的评价数据，经过必要的专家认定、咨询和综合比较后作为对支农资金项目的评价依据。通过上述做法将搜集整理后取得的重要数据资料，作出对被审计单位支农资金绩效情况审计评价。因此，科学、合理制定评价标准和谨慎评价审计事项对搞好支农资金绩效审计工作、促进支农资金使用效益的提高、审计结果是否引起被审计单位重视和认可将起到十分的重要。
　　（四）要注重利用审计成果。注重和加强绩效审计成果转化利用、不断扩大审计影响是开展支农资金绩效审计的又一重要目标要求。由于不同项目的绩效审计，其服务的对象不尽相同，在绩效审计成果的转化利用中，要根据服务对象的不同，确定审计成果转化利用的范围。一是通过开展支农资金绩效审计，充分揭示支农资金在决策、使用、管理中存在的带有宏观性、倾向性的问题，以及因政策制定的不合理性影响支农资金的经济效益和社会效益提高等问题，及时向本级党委、政府及有关部门提出有针对性的审计建议，促进支农资金管理部门进一步加强管理，规范资金使用。二是及时向社会公告审计结果，实践证明，向社会及时发布审计结果公告是一种行之有效的监督形式，是政务公开的必然要求，是打造阳光政府的客观需要。通过公告审计结果，可以进一步发挥公众对支农资金使用、管理情况的监督作用，更好地实现支农资金绩效审计目的和要求，通过公告，可以促进政府及有关部门引起高度重视，对有关问题认真加以整改，同时还可以确保审计决定、审计建议落实到位，以达到进一步规范支农资金的运用和使用效益的提高。通过公告，可以进一步衡量各级审计机关开展支农资金绩效审计质量高低和确保绩效审计质量的提高。反之，如果成果得不到充分转化和利用，不仅绩效审计的作用难以体现，也浪费了审计机关的审计资源，同时也挫伤了审计人员的工作积极性。


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支农资金绩效审计面临的困难及对策措施

发布日期：2010-08-09