常州市审计局

“免疫系统”—国家审计“经济卫士”功能的升华和深化

发布日期：2010-08-09

　　[摘要]具有创新性审计“免疫系统”功能的提出是对审计“经济卫士”功能的升华和深化，这对于现阶段审计工作的有着更为深远的指导意义，也是审计工作步入新台阶的标志。
　　[关键词] 免疫系统功能
　　关于国家审计的功能，国内外有过不少说法，其中大多数强调的是审计对经济活动所发挥的监察和督导功能，即所谓的“经济卫士”。刘家义审计长在去年全国审计工作会议结束时的总结讲话中首次提出，“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的科学命题。国家审计是经济社会运行的“免疫系统”的论点，是适应形势发展要求的理论创新，是对国家审计的本质及其功能在认识上的升华，同时也必将推动审计实践上的进一步深化。
　　一、“免疫系统论”是在科学发展观指导下审计理念的重大创新
　　免疫系统是生物体内能辨识非自体物质（通常是外来的病菌）并将其消灭或排除，从而保证机体处于健康状态的整体工程之统称。将审计比作“国家经济社会运行的免疫系统”，形象生动地说明了审计的本质、功能和目标，赋予了现代审计更加丰富的内涵，为建设与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督模式指明了方向。
　　1、“免疫系统”论的提出，是对审计本质的新认识
　　“免疫系统”论是以科学发展观为指导，在总结二十多年经验的基础上，对国家审计本质及其功能的理性认识和科学定位。关于审计本质，有人提出独立性是审计本质，也有人提出授权或委托才是审计本质。这些说法有其各自的合理成分。从治理结构的角度看，审计所处的地位及所起的作用具有其特殊性。一般来说，国家审计机关对政府各部门、金融机构、企事业单位的财政财务收支进行审计监督；内部审计对所属部门及下属单位的财务收支和经济活动进行审计监督；社会审计则对受托事项进行审查、鉴证和评估。但从近年来审计实践的发展来看，企业管理审计、政府绩效审计普遍开展，社会审计机构也承担了越来越多的管理咨询类工作，审计的功能由单纯的监督正在向监督与服务并重转变。“免疫系统”论的提出，适应了审计环境的变化及审计自身的发展。特别是从国家审计定位来看，提出审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，要在维护国家安全和人民根本利益方面发挥更大的作用，完全符合我国审计实际和发展规律，既有重大的理论意义和实践意义，也有重要的现实意义和历史意义。
　　2、“免疫系统”论的提出，是对审计范围的新拓展。
　　这次审计署“五年规划”提出发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，将审计范围由“经济活动运行”扩展到“经济社会运行”。实际上，国家审计一开始就不是纯粹的经济活动。现代国家审计最初的功能是监督宪政体制下经济利益的分配。在当今的世界上，审计作为国家政治制度中不可分割的部分，在政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用。单纯把审计定位为经济工作，或者只看到审计在一个国家的经济事务中发挥的作用，而没有把审计与整个经济社会的健康运行联系起来，那么对审计的理解就是不全面或不完整的。当然，从审计工作的特殊性来看，确实具有明显的经济色彩。过去我们也主要强调了审计的经济功能。但是，随着审计作用的日益强化、审计方法的逐步改进、审计角度的不断调整，审计越来越表现出宏观性和全局性，国家审计早已超越了经济的范畴，对整个社会生活产生了越来越大的影响。
　　3、“免疫系统”论的提出，是对审计功能的新诠释。
　　 “免疫系统”论把审计的功能由“监督经济活动运行”这样相对单一、初级的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”，在“保障”这个层次上，要发挥三个方面的功能：一是维护功能。就是要维护宏观政策的严肃性，维护法纪规章的严肃性，维护良好的财经秩序和发展环境，促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的健康发展。二是清除功能。严肃查处违法、违规、违纪问题，揭露弄虚作假、损失浪费现象，“清除”影响国家经济社会建设中的杂质。三是修补功能。在揭露、查处问题的基础上，加大审计整改力度，从完善相关制度等方面提出审计意见和建议。国家审计的“修补”功能不仅是针对审计发现问题的“小修小补”，更是相关制度的“大修大补”。
　　4、“免疫系统”论的提出，是对审计作用的新要求。
　　从“经济卫士”到“免疫系统”，其作用方式有着明显的不同。“守卫”是被动的、消极的，而“免疫”是主动的、积极的。“免疫系统”发挥作用的方式有三种，即预防、提示和抵御，其中预防是第一位的。国家审计要在社会经济发展中发挥更重要的作用，就必须突出发挥好预防性作用。正如家义审计长指出的，审计作为国家的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停息地抵御一时、一事单个“病害”的同时，促使其健全机能，改善机制。也就是说，审计机关既要当好“经济卫士”，更要发挥审计监督的预防和警示作用，当好“保健医生”。
　　二、深刻领会“免疫系统论”的基本内涵，用新的理念指导和推动审计工作的新发展
　　构建国家审计免疫系统，充分发挥“免疫系统”应有的功能和作用，应该着重把握以下几个方面：
　　1、按照构建“免疫系统”的要求，树立科学的审计理念
　　所谓科学的审计理念，就是要把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南，把维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标，把提高依法审计能力、实现审计工作的科学发展作为有效履行职责的重要途径。
　　一是以科学发展观为审计工作的灵魂和指南。审计工作要切实发挥经济社会运行的“免疫”作用，必须以科学发展观为灵魂和指南，牢固树立科学的审计理念。一方面，要着眼于促进经济和社会的科学发展，发挥审计监督的建设性和前瞻性作用，无论是制定审计计划、确定审计重点，还是作出审计结论、提出审计建议，都要有利于经济全面、协调、可持续发展和社会和谐。另一方面，要积极研究和探索新形势下审计工作服务大局的新思路、新途径和新方法，促进审计工作自身的发展。
　　二是坚持围绕中心、服务大局的工作方针。这是二十多年审计工作的一条重要经验。一方面，围绕经济工作中心开展审计监督，以促进地方经济发展为己任，用发展的眼光发现和处理经济运行中的问题，从宏观层面提出对策和建议，推动各项改革措施的落实；另一方面，通过审计监督揭露各种阻碍发展、影响全局、损害群众利益的问题，提出加强和改进相关工作的意见和建议，推进民主法治进程，提高经济社会发展的“免疫力”，维护社会的和谐稳定。
　　三是处理好监督与服务的关系。对财政、财务收支行为的真实性、合法性进行审计监督，是审计基本的职能；为促进经济社会的全面发展服务，是审计较高层次的职能。发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，很重要的一个方面，就是要处理好监督与服务的关系。这就要求我们在实施审计的过程中，不仅要发现和处理违法违规问题，还要注重从管理层面、制度层面解决问题，减少和避免同类问题的一再发生，收到“免疫”的功效。
　　 2、围绕发挥“免疫系统”的作用，梳理审计工作内容
　　刘家义审计长曾做过一个形象的比喻：审计工作的重点是切断产生问题的“火源”，而不是只顾“救火”。不同时期，“火源”也不一样，审计工作的重点也就不一样。同时，他还对现阶段审计工作的重点作了详细阐述。这些要求，都是基于对我国政治经济社会形势和发展趋势的客观分析提出来的，对各级审计机关有着重要的指导意义。要发挥“免疫系统”的功能，现阶段，特别应该在以下几方面工作上下功夫、求实效：
　　一是把财政审计摆在更加突出的位置。国家审计主要是对财政收支行为的监督。事实上，除了部分“单纯”的企业审计和金融审计外，其他各项审计工作，包括经济责任审计，审计事项几乎都在财政的范围内。完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化，是我国财政体制改革的主要任务。作为审计机关，有责任透过审计发现的问题，分析公共财政体系建设方面存在的薄弱环节，提出有价值的意见和建议，推动财政体制改革不断深入。
　　二是树立人本审计观，持续关注民生问题。在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，加强社会建设，推动经济和社会协调发展，是构建社会主义和谐社会的基本要求。在审计工作中要高度关注涉及民生的项目和资金，在揭示问题的同时，从社会保障制度、管理体制和基金运行机制等方面提出符合实际、便于操作的审计意见和建议，促进建立健全决策、运营、监督相互制衡的基金管理监督体制，促进各项惠民政策的落实，促进各项社会事业的发展。
　　三是重视农业资源环境审计。要以促进全面、协调、可持续发展为主题，以提高农业与资源、环保专项资金使用质量为中心，在更高的层次上发挥审计监督作用。要抓住具有普遍性、规律性的问题，从政策和制度层面研究解决办法，从宏观角度提出意见和建议。如土地出让金、环保资金等审计，要关注政策落实情况，重点揭露浪费资源、破坏生态、污染环境等方面的重大问题，严肃查处违规减免、违规收费、坐收坐支和以权谋私等问题，切实维护资源环境安全。
　　3、着眼增强“免疫系统”的功效，改进审计方式方法
　　审计方式方法问题本质上是效率问题。增强“免疫系统”运行的功效，必须不断探索、改进和创新方式方法，提高审计工作效率和质量。
　　一是适应形势发展要求，大力推进绩效审计。
　　绩效审计是国家审计发展的主流，也应该成为“免疫系统”发挥功效的主渠道之一。安排绩效审计项目，做出审计评价，提出审计建议，要与当地经济社会发展水平相符合，充分考虑本单位的实际情况，考虑被审计单位及相关工作的实际情况，注重实际效果。要在财政财务收支审计的基础上，按照绩效审计的方法和要求，对审计对象和内容做出经济性、效率性、效果性的评价，提出政策、制度和管理方面的改进建议。这样更加有利于发挥“免疫”作用。
　　二是注重关口前移，积极开展全过程跟踪审计。
　　审计署《五年规划》提出，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。随着我国经济社会的快速发展，经济运行方式、政府管理方法发生着深刻的变化，一些经济和社会事务，如重大政策措施和投资项目的实施，战略性资源的利用和开发，环境保护的全面升级，突发性公共事件的处置等，表现出周期长、敏感性强、涉及面广、社会关注度高的特点，采取传统的、按部就班的审计方式方法难以达到“免疫”的要求，必须做到关口前移，实行全过程跟踪审计。近年来，对奥运工程等重点建设项目的审计，以及今年对四川汶川地震抗震救灾款物的审计，都是典型的跟踪审计。
　　三是推进计算机审计全面发展。
　　计算机审计已经成为我们日常工作重要的形式和手段，也为“免疫系统”发挥作用提供了技术支持。这些年，审计署在推进审计信息化方面力度很大，成效也非常明显。应该进一步加强各项基础性建设。继续推进金审工程建设，大力推广应用审计管理（OA）和现场审计实施（AO）系统软硬件，加快网络建设，及时总结AO实例和应用经验，注意加强制度建设，实现审计信息化工作的规范运作。要大力倡导在审计实践中运用计算机技术，适时开展联网审计试点。通过努力，逐步形成以信息化技术为主要手段的计算机审计作业方式，把审计信息化工作提高到新的水平。
　　四是推动审计结果的充分利用。
　　从这几年的情况看，人大和政府越来越重视审计查出问题的整改工作。每年预算执行审计后，各级政府领导都要亲自抓整改工作，还要向人大作出整改情况报告。对其他各专业审计，各级领导也经常提出整改要求、过问整改结果。要把审计整改工作作为整个审计监督链条上不可或缺的一个环节，按照党委、人大和政府领导的要求，认真做好整改有关各项工作。审计结果的利用在很大程度上取决于审计质量。要加强对审计发现问题的分析，提升审计成果的质量和层次。要积极稳妥地推进审计公告制度。通过审计公告向社会提供审计信息，既可以起到震慑作用，也可以有效形成审计、舆论、社会监督的整体合力。
　　4、立足提高“免疫系统”运行水平，提供有力的审计保障
　　发挥“免疫系统”作用，必然对审计自身提出更高的要求。审计机关必须注重加强自身建设，提高管理水平。
　　一是加强审计质量管理。经过多年的努力，国家审计已经初步形成了比较完善的质量管理体系。要坚持把审计质量作为审计工作的“生命线”，严格落实审计法规、准则和质量控制办法，坚持三级复核、审计业务会议等制度，逐步实现对审计项目全过程质量控制，探索建立和完善审计项目审理制度和审计质量责任追究制度，把审计法治化、规范化建设提高到新的水平。
　　二是加强审计计划管理。要按照审计署提出的“构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系”的要求，加强项目的可行性论证，积极探索编制重大项目滚动计划，逐步建立并实行计划执行情况考核、审计项目后评估和审计工作绩效考评等制度，进一步提升审计计划管理水平。要进一步整合审计资源，打破过去对审计对象管辖等方面的局限，统筹安排审计项目，适当增加统一组织的审计项目，在更大范围内发挥审计监督作用，在更高层次上出成果、出精品。
　　三是加强审计队伍管理。“坚持以人为本，以提高审计人员依法审计能力和审计工作水平为核心，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍。”这是审计署在新形势下提出的明确要求。要根据审计工作需要和审计人员实际，扎实搞好业务培训和实践锻炼，提高审计人员的综合素质和实战能力。要加强精神文明建设，倡导文明审计，弘扬“依法、求实、严谨、奋进、奉献”的审计精神，严格执行“八不准”等审计纪律和各项廉政规定，坚持审务公开和定期回访等制度，自觉将权力运行、各项工作、内部管理置于群众监督之下，在社会上树立并维护良好形象，切实提高审计的公信力和执行力。
　　四是把促进审计事业发展作为重要职责。构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度，是各级审计机关和全体审计人的共同追求和奋斗目标。要从本地实际出发，注意摸索和把握审计发展规律，努力形成重实效、有特色的审计工作机制和发展模式，在各自的岗位上，积极探索、勇于创新，从审计实践和工作实际中，总结好的经验和做法，通过多种渠道和方式把成果汇集起来，为构建中国特色审计监督制度，推动审计事业的科学发展，做出应有的贡献。
　　

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