常州市审计局

浅谈公共资金绩效审计难点及对策

发布日期：2010-08-09

　　公共资金绩效审计是在财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为，其目的就是要对政府财政支出的资金节约度进行监督，通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。
　　一、公共资金绩效审计具有的特征
　　1.审查范围的广泛性。公共资金绩效审计的被审计单位含义比较广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他使用公共资金的单位。由于政府部门的业务活动及对各种资源的运用，操作起来具有很广的辐射面，审计时需同时涉及诸多单位。因此，绩效审计的对象既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审计等;既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动。它除了通常的政府机构财政收支和公共工程审计之外，还包括对政府投资的经济性、效率性、效果性进行必要的审查。
　　2.审计标准的多样性。绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。非盈利机构业务活动的绩效既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益难以从数量上概括，需运用定性标准。这就需要考虑分析各个被审计单位或项目的具体情况进行综合评定。
　　3.审计过程的延续性。公共财政资金的绩效，有些可以马上体现出来，有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目，难以在短期内见到可以数字描述的效益。因此，在进行绩效审计时只对当期业务活动的直接绩效进行审查，难以在获得充分的审计证据来全面评价其绩效。所以要进行追踪审计，即对业务活动的滞后性效益进行审查。
　　4.审计方法的多样性。审计内容的变化性决定了审计方法的灵活性。政府绩效审计不仅采用传统的、通用的财务审计的方法(如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等)，而且更多的是采用分析法、论证法、评价法等。审计人员必须根据审计对象、目标的不同制订不同的审计方案，选择适当的审计方法。
　　5.审计结论的有效性。政府绩效审计已扩展到经济、社会、政治等方面，它通过全面评价被审计单位经济活动和业务活动的“经济”和“有效”程度，揭示影响绩效高低的问题所在，向被审计单位提出改进建议，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，有效性作用尤为突出。审计的全过程始终着眼于指出问题所在、挖掘潜力这一中心，着眼于提高效率和增强效果。
　　二、开展公共资金绩效审计难点
　　(一)选项难、找准切入点难。由于负责管理和使用公共资金的政府部门职能各异、涉及部门多、资金分布散，再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，对公共资金绩效性如何开展审计，从哪些部门、哪些领域或哪些资金着手进行审计较为困难。
　　(二)审计评价难。应该说对于企业绩效审计的评价我们已有了一定的评价系统，如《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计难以深入。
　　(三)审计转变观念难，由于长期对财政财务收支真实合法性审计，审计人员已经形成了传统的审计方法、审计手段和审计理念，对于绩效审计往往只是一个模糊概念，如何操作、涉及哪些内容、哪些领域等均无经验可借鉴，有的也是与我们不甚配套的西方审计观念，目前仍处于摸索、探索阶段，要转变观念需要一个过程。
　　(四)审计建议难。公共绩效审计突出了政府性资金的绩效性，但是由于目前的政府运作体制造成公共资金的投入在短时间内是无法产生效益或无法达到一定的社会目标，审计手段的有限性，审计人员知识的局限性，往往也造成对效果、效率、效益性的评价存在偏差，要提出切实可行的审计意见或建议更是难上加难。
　　(五)绩效审计发展难。虽然我国的政府体制改革取得了较大的成绩，但还存在一些问题：政府职能尚未完全转化，许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源;缺乏科学的政府绩效考核机制，政府办事效率低下;政府部门的职权交叉，管理效率低下;政务活动的公开透明度不高;行政法律法规体系尚未健全;存在官僚主义、腐败现象。同时，我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上面，他们更关心的是财政支出的效果。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这也就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。
　　三、审计对策
　　(一)结合同级审，探索绩效审计的切入点。
　　实行积极财政政策必然要增加公共领域的投入，投入主体多元化、投资项目多样化都要求审计机关选择项目时，主要抓住对社会效益有长远或重大影响的重点项目、群众关心、人大关注、政协委员提案的热点难点问题和财政投入大的项目，并充分考虑审计力量和审计人员的基本素质，选择业务部门有能力完成或者能够基本完成的审计项目开展工作。在绩效审计选点实践中，可以将绩效审计与同级审和专项资金审计结合起来，既监督财政收支活动执行相关的财政政策，正确行使各种财政手段的情况，又强化财政活动的效果和财政资金的使用效益。以同级审的基础作为绩效审计切入点，审计人员熟悉项目基本情况和财政资金使用情况，能以比较快的速度收集进行审计的项目资料，节省在选点上花费的时间。
　　1.抓财政支出分配审计。财政支出分配环节直接影响到财政支出的效益，它是财政支出的源头，财政资金使用的好坏、效益的高低首先在于财政资金分配环节。对财政资金分配审计，重点审查预算编制中对财政支出结构安排情况，是否按市场经济和公共财政要求编制与安排财政资金;是否有效解决财政支出缺位与越位的矛盾，分配是否体现成本效益原则;审查有无人为因素导致分配不公或财政资金分配浪费现象。
　　2.抓公共部门行政管理成本审计。行政成本的过度增长，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题。通过审查与机关部门运行成本有关情况，对行政成本有关的人财物进行审计监督，综合评价其经济性、效率性、效益性，最终通过部门决算审签，促进降低公共部门行政管理成本。
　　3.抓财政转移支付资金审计。一是看转移支付是否规范、是否符合市场经济条件下公共财政支出的要求;二要看转移支付数额确定依据是否科学;三要看转移支付是否有严格明确的依据和规范的分配方法，分配过程中是否存在随意性，特别是部分项目的论证是否充分。
　　4.抓专项资金审计。主要审查各类专项资金的预算安排是否符合公共财政原则，资金拨付、使用及管理等各个环节是否存在资金不专款专用、截留、挪用资金或浪费资金等情况，同时还应对专项资金的使用效果进行分析评价。
　　5.抓公共投资建设项目审计。公共投资建设项目具有资金数量大、工期长、社会关注、领导关心等特点。我们应从效益角度，审查项目前期决策工作、设计、投资估算、概算及预算编制等全过程监督审计，突出项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等方面审计，促进决策科学化、程序规范化、操作透明化，减少投资决策失误造成损失浪费现象，提高财政资金的使用效益。
　　(二)财政资金绩效审计建议应掌握以下原则。
　　1.谨慎性原则。由于审计程序针对的大多数证据都是间接性的，审计建议是审计人员对客观事实的主观反映，因此，存在审计风险。虽然审计建议只是一种指导性建议，但可能会被审计单位误导采取错误的举措，恶化财政资金的使用效率。因此，审计建议应当保持谨慎性原则，把握不准的不轻易发表意见和建议，对事实和结果因果关系不清的不要随便发表意见和建议。
　　2.审计建议应建立在事实清楚、分析透彻的基础上。针对被审计单位出现的问题，审计人员一定要具体问题具体分析，对事实的认定要清楚，找出差距、分析原因，排除干扰因素，找到根本原因，对症下药。
　　3.审计建议要建立在客观实际的基础上，具有政策上可操作性，并且符合国家法律和国家的产业政策，有利于社会各项政策的协调发展和总社会效益的提高。审计建议的提出应建立在被审计单位实际情况的基础上，脱离实际的建议被采纳必然会违背客观经济规律和扰乱正常行政职能的发挥，适得其反。

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