2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出了“国家审计免疫系统理论”，指出：“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，也是推进民主法制的工具。”这一理论创新，为审计机关落实科学发展观指明了方向。作为“免疫系统”，审计机关要在预防、揭示和解决经济运行中出现的各种问题上发挥作用，就必须在审计模式、手段、技术方法上不断创新。“中国审计的根本出路在于信息化”，要不断提升审计“免疫系统”的效能，就必须大力推进审计信息化工作，探索信息化环境下的审计新模式。
　　社会保障是关系百姓切身利益的头等大事，是万众瞩目的焦点问题，然而目前我国社保体系仍不健全、保障制度仍不完善，社保基金在筹集、管理、支付等环节中还存在许多不正常的现象。社保审计要充分发挥免疫功能，就必须突出预防性作用，逐步前移审计关口，而不能仅仅重视事后监督，这也是审计工作贯彻落实科学发展观的迫切需要。这就要求我们积极探索、实践社保联网审计新模式，构建社保审计预警体系，逐步实现社保审计的三个转变，即从单一的事后审计转变为事前审计和事中审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计相结合，从单一的现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。联网审计是审计机关发挥“免疫系统”功能的一个重要实现方式，它对于及时发现社保制度中存在的问题、实现审计关口前移、发挥社保审计免疫作用，具有重要的意义。
　　一、社保联网审计是实践科学发展观的内在要求
　　科学发展观的本质和核心是以人为本，这就要求审计机关应该将人民群众关注的热点、难点和焦点问题纳入审计范围，切实维护人民群众的根本利益，确保各项惠民政策落到实处，为维护社会稳定、构建和谐社会发挥积极作用。社会保障制度作为一项重要的社会经济制度，涉及到大量的资金流转，是关系亿万百姓切身利益的大事，也是维护社会安定、构建和谐社会的大事，需要加强审计监督。探索信息化环境下的社保联网审计新模式，严肃查处社保制度运行中存在的违法、违规问题，强化全方位、全过程的动态监控，这是实践科学发展观的内在要求。
　　2006年，中国最具有轰动效应的经济案件“上海社保大案”，揭露上海社保基金约1／3被拆借挪用给民营企业收购高速公路权益，涉案金额32亿元。同年 11月23日，审计署公布了对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果，发现违规问题余额达71亿元。部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回。河南、宁夏、贵州等省份被点名，违规行为包括转移至亲友等，金额超过1.02亿元。大量社保基金被非法侵蚀，严重影响了老百姓的切身利益，削弱了基金的抗风险能力，损害政府的信誉与人们对社保制度的信心，妨碍了社保制度的正常运行与可持续性，不利于维护社会安定及和谐社会的建设。如何在政府管理基金的制度架构中，有效防止对基金的逆向干预，即挪用、滥用基金，防止政府官员的腐败，是审计机关亟待解决的问题。
　　审计署高瞻远瞩，将联网审计作为国家“余审工程”二期的主要建设内容。地方审计机关重点对财政、海关、地税、社保等行业进行联网审计。我局紧跟“金审工程”建设步伐，积极开拓创新，从关注民生，发挥社保审计“免疫系统”功能的视角向审计署成功申请社保联网审计系统立项研发，该系统于2008年4月顺利通过国家审计署验收。课题研发的成功，标志着我市初步实现了对社保基会“预算跟踪+联网核查”的审计模式，在线审计、实时预警不再是空中楼阁，而是真实的呈现在审计人员面前。这一课题的研究成果，也为国家“金审工程”二期提供了重要的技术支撑。
　　二、联网审计构筑起全面、动态的社保监督屏障
　　社保政策复杂多变、业务管理信息化水平高、电子数据量庞大，仅凭手工审计很难在浩如烟海的信息流中发现违法、违规问题，审计风险巨大。由于受条件的制约，审计中面临许多亟待解决的困难：一是难以获得各项社保基金的全部业务、财务数据，不能做到对社保业务的全面分析、重点核查；二是对业务管理中存在的数据不一致，缴费基数不实等问题难以逐一核实；三是对企业欠费、清理及回收等情况不能连贯反映；四是对社保部门屡审屡犯的问题不能及时发现，并督促其及时整改。要解决这些问题，就必须与被审计单位进行网络联通、实时采集数据，建立闩常审计预警体系，实现对社保基余的全面分析、动态核查。社保联网审计系统的成功运行，解决了信息化环境下社保审计面临的系列难题，构筑起了全面、动态的社保监督屏障，显示了社保审计强大的“免疫系统”功能。
　　(一)数据采集系统奠定审计基础，完成了对数据的实时采集
　　数据问题是制约社保审计发展的瓶颈。长久以来由于受数据采集手段、数据处理能力等因素的制约，审计人员只能就所关心的部分数据进行采集分析，无法做到对社保业务的全面分析、重点核查，审计带有一定的“盲目性”。同时山于所采集数据的时效性相对滞后，对“过去时”的数据进行分析，揭露的都是以前年度的问题，事后监督模式难以及时查出和纠正正在发生的问题，社保审计免役作用的时效性、效益性大打折扣。联网数据采集很好的解决了上述问题，通过搭建山被审计端、传输端、审计端等三部分组成的联网审计网络，实现了与社保业务系统的“无缝”衔接和对海量社保数据的全面、实时、增量采集。这对于社保审计具有里程碑式的意义一是促进了社保审计预警体系的建立。审计预警机制是发挥社保审训预防作用的根本途径，要做到对社保业务的动态监控，就必须实时获取社保数据。联网实时采集数据的实现，使社保审计预警体系的建立成为可能；二是推动了社保审计数据中心的建设。联网数据采集破解了长久以来社保审计所面临的数据难获取、获取数据不全的难题，使审计机关逐步建立起社保审计数据中心成为现实。基于审计数据中心进行审计分析，更有利于审计人员全面核查、抓准重点，极大提升了审计免疫效能。三是提供了社保审计数据规划的环境。数据采集系统成功采集、清洗、转换、存储社保业务、财务数据，为准确抽取审计信息资源奠定了基础，也为逐步建立起指导和规范社保审计的数据元素体系及其目录体系提供了实践环境。
　　(二)审计预警系统发挥预防作用，实现了对基金的动态监督
　　联网审计预警系统根据事先设定的预警指标实时监控社保业务，符合预警条件就会发出警告信息，提示审计人员及时或实时发现社保业务中存在的违法、违规问题。审计预警系统实现了对部分社保业务环节的计算机自动跟踪审计，促进审计监督方式由“定期”向“经常”转变，提高了审计工作效率，降低了审计成本，使社保审计“免疫系统”的预防作用得到了切实提高。目前我市社保审计预警系统中已设置个人缴费基数未“保底封顶”、单位缴费基数与个人缴费基数之和不符、缴费比例与政策规定不符、一人多账户、一人享受多份待遇等30多个预警指标。预警指标在预警系统以ASL预警模型的形式体现，系统实时调度这些模型来自动尘成审计疑点，疑点数据会自动保存到审计疑点库中。审计人员通过定期查看、分析疑点数据，可及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，向社保部门发出警报，避免问题的进一步恶化。自联网审计系统上线以来，预警系统已锁定疑点线索247条，审计人员对疑点数据进行分析后，将疑点数据导出成EXCEL格式，交被审计单位落实、整改，增强了审计的时效性。
　　(三)审计分析系统发挥揭露作用，做到了对基金全方位核查
　　联网审计分析系统是进行数据分析的工作平台，它提供丰富的数据分析、展示功能，是整个系统的核心。审计人员通过其强大的多维分析、查询分析、专题分析等功能，结合具体社保审计业务需求来构建审计模型，可以实现对社保业务各个环节的全面覆盖、系统核查，真正做到“全面审计、突出重点”，充分揭露社保制度运行中存在的各类问题。审计分析系统在社保审计中的作用突出：一是广泛覆盖，使审计分析更系统、全面。联网审计分析系统中内置了200多个社保审计模型，可以对社保基金征收、管理、使用三个方面各业务环节进行全面核查。审计人员直接运行已有审计模型，就可以完成对相关问题的“傻瓜式”审计，避免在同类审计分析上做重复性劳动。内置审计模型不能满足需要时，审计人员可以在系统中构建新模型，补充现有审计模型体系，轻松完成对新问题的核查。二是重点监控，使审计山“盲目”转向“有效”。利用审计分析系统，审计人员可以充分实现抓大放小、逐层深入的数据式审计思路，即宏观分析把握总体、微观分析锁定疑点，这样审计的目的性就更强，避免了“盲人摸象”式的错误。根据审计分析的结果，可以方便快捷的确立审计监督的重点领域，极大提高了审计的准确性、方向性，实现了审计监督由“盲目”向“有效”的转变。 2007年我局在基本医疗保险基金收支及管理情况审计中，利用联网审计系统发现了挤占挪用医保基金、少计基余利息、违规支付医疗保险费、业务办理不规范等诸多审计疑点，充分体现了联网审计在揭露问题方面的强大“火力”。
　　(四)决策支持系统发挥宏观建设性作用，揭示社保制度弊病
　　审计不仅仅要查错纠弊，而且要治病救人，这也是审计发挥“免疫系统”功能的重要体现。这就要求社保审计不仅仅满足于发现问题，而要进一步深入分析原因，从根本上揭示社保制度弊病，提出相应建设性建议。联网审计决策支持系统依据数据分析结果和疑点线索，以审计分析专题报告的形式从更宏观的角度展示社保制度运行状况，为审计人员提供宏观决策依据。决策支持系统促使审计发现的视角从特殊转向一般，从“细胞”转向组织和系统，便于审计人员及时和准确的判断问题症结所在，精确定位被审计单位制度和管理中的弊病，从而更有利于深入揭示社保体制的缺陷，为政府决策提供建设性建议，完善社保制度，促进社保机制健康发展。 2008年我局在失业保险基金审计，通过决策支持系统的数据分析结论，经过全面核实、系统论证后，提出了“加强五市三区及保税区失业保险金管理和加快基本医疗保险基金统筹步伐，尽快实现市级统筹”等建议，引起市委主要领导的高度重视，批示相关单位尽快办理。
　　三、联网审计推动社保审计工作向更高层面迈进
　　联网审计对于传统审计而言，是审计方式的根本变革，必将对现有审计模式造成极大的冲击。为适应联网审计发展的需要，必须促进社保审计管理模式的改革和创新。具体来说，审计机关要逐步从外部环境和内部管理制度两个方面着手建立联网模式下的社保审计制度基础：外部环境包括争取人大、政府的支持，出台有关审计机关开展计算机联网审计的规章制度，增强联网单位的法律意识；内部管理制度则要明确开展联网审计的岗位权限、实施方案、审计程序、数据管理等方面，规范联网审计工作的操作流程。
　　石爱中副审计长在我市社保联网审计系统验收会上的讲话中指出：社会保障依然是非常重要安全的问题，真实、合法、效益是审计的三个总体目标，计算机手段一定能实现，你们目前主要做合法，涉及真实、效益的还不多。还有信息系统审计，你们已经有了很好的基础，几乎所有主要业务环节都分析了，控制点也基本都找到了，所以社保信息系统的内部控制审计应该是唾手可得。石审计长的讲话为我们指明了社保审计的发展方向，即要进一步研究真实性、效益性、安全性审计，要把信息系统审计开展起来。因此，我们一刻也不能松懈，要不断保持科学的审计理念，开拓创新，推动社保审计迈向更高目标。2009年，我局将工伤、尘育保险基金管理系统审计单独立项，进行信息系统审计。以期对社保系统的安全性、可靠性、有效性进行全面审视，切实发挥奸社保审计“免疫系统”的作用。
　　联网审计是审计信息化发展到一定程度的产物，它从“预防、揭露、抵御”三个方面为审计机关发挥“免疫系统”功能奠定了坚实的基础，是现代审计免疫系统的重磅武器。随着审计事业的日益发展，联网审计必将为国民经济发挥更加重要的免疫作用，为国家经济社会的科学发展保驾护航。


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创新审计理念开展联网审计发挥社保审计免疫作用

发布日期：2010-08-09