常州市审计局

打造中国特色的绩效审计，发挥“免疫系统”功能

发布日期：2010-08-09

　　审计署成立20多年来，在党中央、国务院的正确领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，依法履行审计监督职责，走出了一条具有中国特色的审计之路，在维护财经秩序，推进廉政建设，关注社会民生，促进经济社会健康持续发展等方面发挥了重要作用，成为我国政治制度中不可或缺的重要组成部分。回顾这20多年的光辉历程，我们不仅要看到审计工作取得的丰硕成果，更要看到存在的不足和面临的挑战，不断进行探索和创新，树立科学的审计理念，进一步完善具有中国特色的审计制度。为此，2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出了国家审计“免疫系统”理论，指出“审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，从本质上看，是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”。这一理论创新，是科学发展观在审计领域的具体体现，是对我国审计工作20多年来成功经验的总结升华，为新时期审计事业的发展指明了方向。
　　一、“免疫系统”的概念与内涵
　　“免疫系统”一词原为医学术语，是指机体保护自身的防御性结构，它具有高度的辨别力，能精确识别自己和非己物质，从而预防抵御病原菌的侵犯，对人类的健康起着举足轻重的作用。刘家义审计长提出的“免疫系统”论运用科学发展观，形象地借鉴了这一医学概念，明确了国家审计在整个经济社会全局中的地位和作用犹如人体的免疫系统，是保证整个经济社会正常运行、持续发展的重要组成部分，从而把国家审计融入了我国经济社会发展的大局之中。使审计的工作重点由过去单一的财政、财务收支监督逐步向推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的复合型目标转变。同时，也对审计工作提出了新的要求，强调审计机关作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。
　　二、“免疫系统”的主要功能
　　作为机体防卫病原体入侵最有效的武器，人体的免疫系统具有预警、免疫监视、修复三大功能，能够主动识别、清除进入体内的各种致病因子，保护正常细胞不受损害。而审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，同样具备这三方面的功能，并进一步将其深化为预防、揭露、抵御功能。其中预防功能是指通过审计及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预防作用；揭露功能是指跟踪发现经济活动中存在的问题，反映市场主体的经营状况；抵御功能则是指通过审计寻找解决问题的途径并帮助市场主体及时改革完善和恢复。只有充分发挥审计的上述三大功能，才能完成维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展的首要任务，“免疫系统”才能真正发挥作用，推动审计工作的全面发展。
　　首先，要充分发挥审计的预防功能。预防是“免疫系统”的首要任务，现代审计工作的实践表明，要达到标本兼治的效果，必须重视审计的预防作用，关注经济社会系统运行中存在的不利因素，以及可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时消除风险，清除隐患，把违规违纪问题控制在萌芽状态。这就要求审计人员要更加注重事前审计，使事前、事中、事后审计有机结合为一个整体，同时还必须拥有更广阔的视野，从宏观经济的视角对经济社会存在的共性问题进行预测分析，判断经济安全和健康状况，及时发出预警，提醒有关方面采取预防措施。
　　其次，要充分发挥审计的揭露功能。揭露功能是审计的传统职责所在，审计不仅要发挥防患于未然的预防功能，更要不断提高对经济社会中所存在的疾病的治疗能力，及时发现经济社会发展过程中的各种违法违规现象，揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。同时要坚持全面审计，确保审计辐射不留“死角”、“盲区”，并将审计发现的问题在一定范围内公开，让有关方面了解“病情”，提高警觉和重视。
　　第三，要充分发挥审计的抵御功能。审计不只是要简单的揭露问题，更重要的是要所对发现的问题进行深层次分析，找出管理上、体制上、机制上的各种薄弱环节和漏洞，从源头上寻找解决这些问题的根本方法，提出科学的改进意见，切实增强国家肌体抵御各种病害的能力。为此要进一步加强审计处理力度，完善回访与追踪督察制度，及时整治审计发现的违法违规问题，确保病症的彻底清除。
　　三、以绩效审计为关键着力点，充分发挥“免疫系统”的功能
　　作为当代中国审计的指导理念，“免疫系统”论给审计工作带来了革命性的影响，而要切实发挥其预防、揭露、抵御的功能，保障经济社会健康运行，不仅需要一系列新体制、机制和制度的支撑与各级部门的积极协调配合，更需要我们从审计实践出发，找准审计工作的关键着力点。笔者认为，在当前推进社会主义政治体制改革、完善社会主义市场经济体制、推进政府机构改革、预防和惩治腐败等需要的要求下，我们应以绩效审计为着力点，积极查找体制、机制、制度上存在的问题和漏洞，提出对策建议，促进政府效能建设；从查绩效、抓整改入手，促进各部门各单位规范管理，落实政府效能建设的各项要求，充分发挥审计作为经济社会“免疫系统”的预防、揭露、抵御功能。
　　政府绩效审计在国外已经有几十年的历史，但在我国仍处于起步阶段，与国际先进水平相比，尚存在较大差距。面对差距，我们不能简单照搬西方的做法，而必须走出一条有中国特色的绩效审计之路，才能使审计真正成为经济社会运行的“免疫系统”。一是要加强绩效审计的立制功能。现阶段我国政府职能正处在转型期，公共部门与绩效相关的职责还不是很明确，与管理水平、绩效相关的责任制度还没有普遍建立起来。因此我国的政府绩效审计首先要从关注制度滞后、设计不合理等问题入手，对不符合效能建设要求、不利于经济社会发展的规章制度大胆质疑，积极反映，提出修订意见和建议，促进有关部门规范权力运行，为社会公众提供更好的公共产品和服务，逐步向公共服务型政府转型。二是要通过绩效审计提高财政资金的使用效益。现行的政府会计制度还不完善，部分财务报表还不能够经过审计，会计资料的真实性、完整性得不到保证。因此我国的绩效审计仍需与财政财务收支活动紧密相关的，及时有效的对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查和评价。
　　总之，“免疫系统”论的提出，进一步为审计工作的发展指明了方向，只有深刻理解审计“免疫系统”论的内涵与实质，树立科学的审计理念，打造有中国特色的绩效审计，才能充分发挥其功能，切实担当起历史赋予审计的伟大使命，实现审计工作的全面发展。

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