常州市审计局

水污染防治绩效审计主要内容和基本方法探究

发布日期：2010-08-09

　　
　　随着我国经济社会的快速发展，环境污染特别是水污染问题也越来越突出。近年来，中央和各级地方政府相继出台了一系列的环境保护政策和措施，用于环境保护方面的投入也逐年加大。因此，开展水污染防治绩效审计将是审计工作的一项重要内容。使经济发展建立在可持续的基础上，开展水环境绩效审计已势在必行。笔者结合工作实际,就水污染防治绩效审计的主要内容和基本方法谈谈自己粗浅的看法。
　　一、水污染防治绩效审计的主要内容
　　（一）调查水污染防治政策措施的制订及执行情况
　　1．调查地方政府是否按照国家相关政策的要求，编制本地水污染防治规划；将主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展规划和年度计划,并层层分解落实。
　　2．调查城市污水处理与城市生活垃圾无害化处置设施建设是否按计划实施，资金是否投入到位；能否在的规划年度内建成污水处理和垃圾处理设施，实现城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率达到预期目标。
　　3．调查地方政府是否按照《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》的要求进行产业结构调整，关停高排放、高污染的企业。是否存在产业结构调整措施落实不到位，高排放、高污染行业火气也没有得到根本整治，新增投资用于高排放、高污染行业等问题。
　　4．调查地方政府是否取缔饮用水源一级保护区内的直接排污口。严格限制在饮用水源保护区上游建设水污染严重的化工、造纸、印染等类企业。
　　5．调查地方开发区、工业园区有无在引进外来企业、发展地方经济的同时，存在盲目吸收沿海地区已淘汰的“高能耗、高污染”、“高耗水、高排放”企业的问题。对这些产业转移的企业是否进行了治理或防治。
　　（二）调查排污口治理和饮用水源保护情况
　　1．调查和分析河流、湖泊的水质现状及其变化趋势。重点采集、调查国控和省控水质监测点一定周期内水质监测数据，分析河流、湖泊的水质现状及其变化趋势。
　　2. 调查河流、湖泊排污口分布及各排污口废水排放总量情况。一是摸清属于市政、工业或市政与工业混排的排污口类型及分布，是否有不按规定设置排污口的问题；二是要摸清哪些排污口是经过处理水质达标的、哪些是不达标的，还有就是未经处理直接排放的排污口；三是对河流、湖泊上排污口的水质变化和排污量是否设置了监测设施，是否定期采样分析，监测数据是否准确并及时上报等进行调查。
　　3．调查各地沿河流、湖泊的集中式饮用水水源的数量和饮用水水源保护区的划分、防护和水质变化情况。调查各地是否根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，按照不同的水质标准和防护要求分级划分饮用水水源一级保护区。有无在一级保护区内设置排污口；新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已设置的排污口是否拆除；是否还存在堆置和存放工业废渣、城市垃圾和其他废弃物及从事种植、放养禽畜、网箱养殖等问题。
　　（三）污调查染防治项目建设及运行情况
　　1．调查在建（未建）的污水（垃圾）处理项目：工程立项依据是否充分、程序是否合规，有无虚报、重报项目套取建设项目资金的问题；调查项目建设是否按项目实施计划组织实施；调查项目进度情况，查明未按期完工项目的主要原因，有无因项目本身不切实际或计划下达迟缓、资金到位不足以及施工进度缓慢等原因造成未完工（或未开工）的问题。
　　2．调查已建成投入使用的污水（垃圾）处理项目运行情况：已投入使用的污水（垃圾）处理厂，是否存在污水（垃圾）处理能力不足、配套设施不到位、处理设施运行不正常或闲置浪费等问题；调查处理后的污水水质和污泥达标情况，是否存在超标排放污水、污泥处理方式不当，重金属含量过高而形成二次污染等问题；调查污水处理厂是否安装了在线监测装置，其运行是否正常，监测数据是否准确；调查垃圾渗滤液处置情况，是否存在渗滤液污染地表水或地下水的问题；调查污水（垃圾）处理设施运行经费保障情况，是否存在因经费不足导致处理设施运行不正常等问题。
　　3．调查污水处理和垃圾处理建设项目资金筹集、管理和使用情况。一是调查资金的到位情况：各级财政投入的资金和地方自筹及其他投资等是否已按投资计划的要求落实到位。有无通过虚列支出、虚增工程量等方式搞虚假投入的问题；从政策制定上、地方财力上分析地方配套资金不落实的主要原因以及对项目建设的影响；二是调查资金的拨付情况：调查地方财政及污水（垃圾）处理项目主管部门是否按项目计划及时足额拨付资金。有无滞留、抵扣、占用资金或改变资金的使用性质，挪作他用等问题。要通过查看项目规划和实施进度安排表或施工合同了解项目是否真正是按进度拨款，并查明滞留项目资金的原因；三是调查资金使用的真实、合法、合规性：有关部门和项目建设单位有无申报“假项目”骗取资金；套取转移、挤占挪用项目建设资金；违法分包或层层转包工程，导致项目建设资金流失；徇私舞弊、贪污私分等重大违法违纪问题以及擅自改变项目投资计划，违规提取或使用项目前期费等问题。
　　4．调查重点污染企业已建成投入运营的污水处理项目，看污水处理设施设计规模是否按照企业污水排放量的规模进行的设计，污水处理量是否到达设计标准；是否存在污水处理能力不足、处理设施运行不正常或不运行等问题；处理后的污水水质和污泥达标情况，是否存在超标排放污水、不运行污水处理设施偷排工业污水等问题。
　　（四）审计环保专项资金管理使用情况
　　1．调查各级财政投入及通过融资方式取得的环保专项资金管理使用情况。调查资金是否按规定的用途拨付到项目上；工程建设管理是否存在不按规定招投标，滞留截留挪用项目建设资金，重大损失浪费，工程质量隐患等问题和重大违法违规案件线索。特别注意关注借修建环保设施之名，征用土地搞房地产开发、倒卖土地等违法违规问题。
　　2．调查排污费征收管理使用情况。一是调查环保部门排污费核定基数，有无排污单位排污申报不真实、环保部门对重点污染源监测频次不够，不能准确提供排污检测数据、协商收取排污费等，使排污费大量流失的问题；二是调查税务、财政等部门排污费缴库情况：有无违规批准减、免、缓缴排污费，挤占挪用环境保护专项资金等问题；三是调查排污费支出结构、用途和使用情况。有无将排污费用于平衡财政预算、弥补部门人员和公用经费支出、购车建房或用于其他非环保支出等问题。
　　3．调查污水处理费和卫生费征管用情况。一是调查财政、城建（市政）等主管部门污水处理费和卫生费征收情况，有无提高标准多收污水处理费和卫生费、违规批准减（免、缓）缴污水处理费和卫生费等问题；二是调查污水处理费和卫生费管理和使用情况。截留、拖欠应缴污水处理费和卫生费收入、挤占挪用污水处理费和卫生费用于人员经费等问题。
　　二、水污染防治绩效审计的基本方法
　　（一）合理确定审计目标。作为独立的审计类型，资源环境审计成为今后农业审计的重点和发展方向。水污染防治绩效审计调查作为资源环境审计的重要组成部分，要始终围绕水污染防治的效果来确定绩效审计调查的目标。以环保政策措施的执行效果为出发点和着眼点，摸清江河湖泊水质状况和污染程度，从经济增长方式、产业结构、项目建设、资金投入、重点污染源治理等方面查找问题和原因。据此，确定水污染防治绩效审计调查目标为：摸清江河湖泊水质现状并分析其变化趋势，摸清水污染防治项目实施及资金管理使用情况；揭露水污染防治项目及资金管理使用中存在的突出问题，客观真实地反映各地环保措施的制定及执行情况，评价水污染防治项目及资金使用的效益、效果情况；从政策、制度、体制、管理等方面认真分析产生问题的原因，提出审计意见和建议，促进国家水污染防治相关政策的贯彻落实和江河湖泊生态环境保护，为经济社会的可持续发展服务。
　　（二）注意做好审前调查。水污染防治绩效审计调查涉及部门和单位多，主要包括环保、发改、建设、水利、财政、税务、经贸和企业等，做好审前调查，掌握水污染防治总体情况就显得尤为重要。应围绕审计目标，组织做好调查摸底工作，重点关注四个方面：一是各级政府确定的水污染防治重点工程项目；二是投入规模大、涉及面广的重点环保专项资金；三是相关水污染防治政策措施的落实与执行；四是党委政府关注、群众关心的水污染防治焦点、热点问题。通过审前调查掌握的上述四个方面的总体资料，对当地水环境的主要特点和问题进行分析，确定审计调查主体和延伸调查单位，明确审计调查实施阶段的重点审计内容。
　　（三）正确选择评价标准。与财务审计相比，水污染防治绩效审计调查综合性强，没有统一的评价标准可依。应坚持灵活和创新原则，从实际出发选择适用的水污染防治绩效审计调查的一般评价标准。笔者在水污染防治绩效审计调查中就采用了国家和省级经济发展规划、产业政策和有关改革政策措施、地方制定的水污染防治规划和年度计划、地表水环境质量标准、水污染排放综合和行业标准及财政投入环保资金占财政收入比重、重点污染源在线监测率、环评执行率、污水集中处理率、垃圾无害化处理率、集中式饮用水源水质达标率等作为绩效审计调查依据，对重点项目的建设、环保专项资金的使用和各项环保政策措施的落实与执行，进行环境效益评价。
　　（四）深入进行实地勘察。水污染防治绩效审计调查涉及单位多、项目多、资金多、财务数据与业务数据庞大，传统的详查法花费的时间长、效率不高。而采取把握总体情况和趋势的前提下，通过综合分析和筛选，选择重点抽查部分有代表性的项目，并现场踏勘了解实际状况是水污染防治绩效审计中采取的最有效的方法之一；在对审计初步查明的问题综合分析上，可以大量运用对比分析的方法，有纵比，也有横比。如对江河湖泊水质状况的趋势的分析，采取纵比法，将当地最近年度江河湖泊的监测断面水质监测数据，与历史年度的数据进行对比，看水质是否是呈下降的趋势；“财政投入偏少”的问题，可以采用横比法，看地方财政总收入的增长是否呈上升趋势，而地方财政投入的环保资金却呈下降趋势进行对比。由此使审计情况更能揭示问题的本质。
　　（五）严查违纪违规问题。水污染防治政策措施的执行落实，防治项目的建设运行，资金保障是根本。水污染绩效审计调查中要始终以资金为主线，紧跟资金走向，一查到底。一是将环保部门开出的企业排污费核定数与税务部门实际征收的排污费进行核对，从中可以发现排污费多采取协商收费方式，欠征排污费及垃圾处理费的现象比较突出；二是对环保专项资金的使用进行跟踪，是否有挤占挪用环保专项资金问题。三是对中央和省级专项补助资金进行追查，实地勘察申报该项补助资金的工程，看施工单位和社会中介机构是否有制作虚假资料、套取中央及省级环保专项资金的行为；四是对非税收入管理局排污费管理进行审计，看排污费是否及时全额缴入国库，有无截留应上缴中央和省级排污费的问题。

　　

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