常州市审计局

浅谈国家重大投资项目跟踪审计的薄弱环节及对策

发布日期：2010-08-09

　　近年来，跟踪审计已成为国家重大投资项目审计监督的主要方式。重大工程项目投资额巨大、施工较复杂、建设周期长、涉及领域广。通过跟踪审计，监督关口前移，促进建设单位控制工程造价、避免损失浪费，完善项目管理，提高投资效益。但在审计实践中，由于国家重大投资项目的特殊性，跟踪审计面临着一些薄弱环节，制约着审计成效的发挥。
　　一、国家重大投资项目的特性
　　国家重大投资项目不同于一般性投资工程，呈现着三大特点。一是社会作用大。一般性投资项目多是楼堂馆所、城市道路和桥梁等单体工程，对宏观层面的影响较弱；国家重大投资项目多为重要基础设施，如三峡工程、西电东送、西气东输、京沪高铁、青藏铁路等，其运营效果关系国计民生，对国民经济和社会发展具有重要意义。二是政策性强。一般投资项目多以控制造价为工程管理重点，提高建设资金使用效益，避免损失浪费；国家重大投资项目的建设内容扩展到水土保持、环保、土地利用等诸多领域，国家对项目有更高层次的政策性要求。三是技术特性强。工程质量是投资项目的命脉。一般投资项目工程技术含量相对较低，多体现在土建和施工等常规性质量要求；国家重大投资项目多属于石油、铁路、电力、电信、重点水利工程等专业工程，如电力接地极、隧道工程等，技术含量高，工程质量的专业特性强。
　　二、跟踪审计的薄弱环节
　　（一）对国家重大投资项目运行效果的审计评价工作重视不够。国家重大投资项目多是综合性工程，由数十个甚至上百个单体工程集合而成。各单项工程分年度分批建设和投产，整个项目建设周期达数年甚至十年以上。国家重大投资项目建设规模大，跟踪审计难以覆盖到所有单项工程，只能抽审部分项目。跟踪审计具有事中监督的工作特点，往往简单按照工程施工顺序和分年建设的单项工程资产额大小确定抽审项目，没有考虑到单项工程在整体项目运营效益上的重要程度，易导致部分关键性单项工程未被抽审。跟踪审计又过于强调实效性，片面认为运行效果的评价应属于整个项目竣工决算后的审计事项。在审计内容上往往将实效性简单体现在建设程序、招投标、项目实施过程中的现场签证、设计变更等方面，易陷入单项工程的微观层面审计，忽视全局性事项。跟踪审计较少关注单项工程是否发挥规划确定的作用，外部因素变化对单项工程甚至整体项目的影响等全局性内容。
　　（二）对国家重大投资项目政策执行效果的审计投入不足。国家重大投资项目政策性目标多，包括技术装备国产化、土地集约利用、生态环境保护等。此类项目地域范围广，如西气东输、南水北调沿线经过多个省份，土地征迁工作量大，自然保护区生态保护、水源保护区饮用水安全等环保工作任务多。因审计内容较广泛，涉及到项目建设的方方面面，国家审计人员明显不足，跟踪审计多外聘社会中介机构以补充审计力量。审计机关对社会中介机构的费用支付多以工作量为标准，缺乏对审计成效的考核评价机制。社会中介机构偏重于常规性土建工程审计，缺乏足够的动力去了解征地拆迁补偿、土地集约利用、生态环境保护、重大技术装备国产化和自主创新等国家政策，也没有足够的动力去培养熟悉国家政策要求的社会审计人员。因此，受自身人员少、外聘人员动力不足和工作量重等因素制约，对国家重大投资项目政策执行效果的审计监督往往力不从心。
　　（三）审计专业化水平难以满足国家重大投资项目的工程质量审计要求。为适应国家重大投资项目的行业特殊性和技术复杂性，跟踪审计要求审计人员不仅具备土建、设备安装等常规性工程知识，而且要具备行业专有技术，如电力工业的换流站接入系统、阀组接线、二次系统光缆渗水性和水利工程的溢洪闸主要部位的厚度、回填土密实度、灌浆量等。但从审计机关和社会中介机构的现状来看，审计人员的知识结构仍相对单一，知识储备与工程质量审计要求还不相适应。目前，审计机关外聘专业质量检测专家还仅在个别项目试行，没有大范围推广，也没有建立国家审计与基础设施重点行业的跨行业协作机制。
　　三、解决对策
　　（一）加强项目运行效果的审计评价工作。在审前调查阶段，组织专人负责对项目规划和论证进行专题研究，从总体上把握，按照分项工程运行效果重要性，确定抽审项目；在实施阶段应及时调整审计重点，关注全局性事项。
　　（二）建立外聘机构考核评价体系，提高政策执行情况的审计监督力度。采取“以审计成效为导向”的外聘人员激励措施，按照工作业绩计量审计费用和确定审计资质，促进社会审计人员学习国家政策，配合国家审计履行好重大投资项目政策执行效果的监督职责。
　　（三）强化专才培养，引进行业技术专家。加强投资审计人才培训，建立人才成长的激励机制，注重培养电力、石油等重点行业专才；实施国家审计“走出去”战略，建立国家审计与基础设施重点行业的跨行业协作机制；建立专家经费制度，聘请专业质量检测机构和行业技术专家作为审计后援。
　　
　　

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