常州市审计局

国家审计面临的体制性改革

发布日期：2010-08-09

　　
　　改革开放30年来,特别是近年10年来,我国经济形势和经济环境发生了巨大的变化，面对新形势的要求和市场经济的需要，国家审计工作存在诸多体制性不适应，亟待改革。
　　一、在审计管理体制上，变“双重领导”为“垂直领导”
　　地方审计机关受本级政府和上一级审计机关双重领导。这是计划经济时期政府管理的典型体制。其实，审计机关是代表国家行使审计监督权的，维护的是国家的经济秩序，任何一级地方审计机关，不能因与地方政府的关系，而在审计监督上有所区别，也就是说，审计监督不是地方政府的事权，它不同于财政、人事、计划、教育等方面的管理，除了代表国家行使一定职权外，还有自己本级的地方事权。实事求是的讲，审计机关在双重领导体制下，大多地方政府往往从地方利益出发，或多或少干预了审计工作，影响了审计执法的力度，从一些审计事项结果可以说明这一问题，如：财政预算同级审不如上审下，本级审不如交叉审、授权审等等。审计机关实行“垂直领导”有利于审计执法的到位，从而真正实现独立行使审计监督权，象税务、工商管理、技术监督等一样，最大限度发挥职能作用。
　　二、在企业审计内容上，变真实性、合法性、效益性并重审计为以真实性、效益性为基础，突出合法性审计
　　在计划经济体制下，由于政企不分，政府对企业的管理，该管的没管好，不该管的干预太多，严重阻碍了企业的发展，反映在国家审计上，就是审计的范围过宽、内容过滥。建立市场经济实行现代企业制度后，企业与政府的关系发生根本性变化，政府不再参与企业的管理，企业成为独立的经济实体，其经济活动主要靠市场行为调节。这一关系的变化，要求国家审计对企业的监督，要放弃管理性质的财务收支真实性、效益性审计，重点放在监督性质的财务收支合法性审计上，检查财务活动合法不合法、合规不合规，有无违反国家财经纪律问题，这是国家审计职能所决定的。至于真实性、效益性审计是企业自律行为，可完全由企业自主决定，或由内审机构、或由社会审计机构审计，独立向投资方、有关部门作出财务真实、效益情况的报告并承担由此不实造成的责任。
　　三、在审计对象上，变国有资产占控股地位企业为所有具有法人资格的企业
　　按《审计法》规定，国家审计的企业对象是国企和国有资产占控股地位的企业，这样规定是从企业的资本属性出发，从维护国有资产的完整、安全为目的考虑的。新的产权制度建立后，企业投资主体向多元化发展，原有的私营、集体、全民、中外合资、独资等不再是企业的属性区别，它们都是一般意义的纳税人，都是公有制的一种形式，都是平等的法人主体。随着改革开放的进一步深入，国有资本在企业中所占比例的减少，以民间资本为主的企业将越来越多，根据这一形势的变化和企业审计监督的目的，国家审计监督不能仅以国有资产占控股企业为审计对象。国家审计对企业的监督，其目的是维护国家经济秩序，保证国家财经纪律的贯彻执行，而不是对其资产的监管。只要是合法的企业主体，都应接受国家审计监督。私营经济、独资企业不能因资本的私有属性而排斥国家审计监督，国有或国有控股企业也不能因资本的“公”有属性而成为国家审计监督的惟一。
　　四、在审计程序上，变一般程序为简易和一般程序并行，并在审计机关内部实行“审”“处”分立
　　《审计法》规定的审计程序是一般审计程序，即：计划—通知—审查—报告—处理。但实际工作中仅用一般程序是不能适应审计工作需要的，如金库的盘点，按一般程序三天前发通知书，小金库问题肯定查不出来，如突击检查，就可能搞个措手不及。所以，对特殊情况下的审计，可以采取简易程序直接进入被审计单位，以防转移资产，隐藏假账等对付审计监督的行为。对一般情况下的审计仍应采取一般程序。
　　现行审计程序，一个审计项目从开始审计到审计处理结束，完全由同一组审计人员负责，即：“审”“处”一体化。审计检查和审计处理环节之间没有行之有效的制约和监督，是目前造成审计处理处罚不到位的一个重要原因。把审计检查和审计处理分别交由不同的审计人员负责，各司其职，各负其责，相互制约，相互监督，即：审处分立，就可大大加大处理处罚的力度。这也是多数执法机关普遍采用的一种执法机制。
　　五、在审计形式上，变微观审计为主为宏观审计为主
　　政府转变职能后，要从直接管理经济变间接管理经济，由微观经济管理转到宏观经济调控管理，由计划经济管理转向市场经济管理。与此相适应，审计监督也要由微观审计转向宏观审计。由各级地方审计机关自行安排的为解决具体问题而进行的个体审计，如：解决一个经济信访问题;核实一个单位的资产、负债损益;领导职务变动明确任期经济责任等等，向由上级审计机关统一组织的为宏观调控、决策服务的专项资金、项目工程、特种行业审计转变，如：某一专项基金，某一重点建设项目，某一特定行业等进行区域性、投资性、专门性审计，这样才能发挥国家审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，保障国民经济健康发展的作用。
　　
　　

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