刘家义审计长指出国家审计是经济社会的“免疫系统”，要求“高度自觉地把审计工作融入到国家经济社会发展全局中去”。这对审计工作落实科学发展观明确了定位，指明了方向。目前，资源环境审计在世界各国普遍开展，并在政府审计中占据了重要地位，业已成为现代审计体系中不可或缺的部分。全面开展资源环境审计，既是完善我国审计监督制度的客观要求，也是发展我国审计事业的重要内容，是今后审计工作的一个新的“增长点”。同时，由于基础设施建设和生态环境建设项目的生态、环境、经济和社会效益十分明显，也为资源环境审计开展绩效审计拓展了空间。
　　一、当前阶段制约政府环境审计科学发展的主要问题
　　近年，我国政府环境审计在具体的审计项目层面取得了较大成效，但是，也应当承认，我国政府环境审计依然处在起步阶段，环境审计从整体上对国家环境保护工作的促进作用还没有充分地显现出来。我认为，当前阶段我国政府环境审计存在四个方面的矛盾，这些矛盾从根本上制约了政府环境审计的科学开展。
　　（一）环境问题和环境保护工作问题的复杂性、深刻性与审计内容的单一性、相对表面化相矛盾，政府环境审计亟需破解准确把握环境问题的本质和规律，提升审计深度的问题。
　　完整、准确地认识我国当前环境问题和环境保护问题的本质，是有效开展环境审计、切实发挥审计建设性作用的基本前提。当前，我国环境问题表现在方方面面，如大气污染、水污染、噪声和固体废物污染、土地退化等；我国当前环境保护工作也还存在诸多薄弱的地方，如挤占、挪用环保资金以及损失浪费等。但是归根到底，这些问题都是有关环境保护政策与制度不完善，有关制度政策落实不到位造成的。看待环境问题和环境保护工作的问题，不能停留在这些问题的外在表现形式，而要深究其产生的根源。同样地，环境审计也不能停留在对问题本身的关注，而应建立在我国环境问题和环境保护工作问题本质的深刻理解和准确把握基础上。这样，才能从根本上对环境保护工作发挥促进作用。而从当前环境审计的实际情况看，主要还是对环境问题本身以及有关环保资金实施审计，审计工作的系统性和深度相对不足。当然，在一定意义上说，环境问题本身和环保资金是深入揭示有关环境问题的载体，但是很多政策制定与执行中的问题很难通过资金反映出来。
　　（二）环境保护问题的全方位性与审计资源的有限性相矛盾，政府环境审计亟需破解如何利用有限的审计资源最大限度地发挥监督、服务与建设作用的问题。
　　当前，我国环境与发展的关系正在发生重大变化，环境保护成为现代化建设的一项重大任务，环保工作正进入以保护环境优化经济增长的新阶段。从这个角度看，我国的环境问题和环境保护问题是全方位的，渗透到经济社会发展的各个领域、各个方面和各个环节。而与之形成鲜明对比的是，当前我国政府环境审计的资源是十分有限的，从审计的人员力量看，每年能完成的审计任务与环境问题的广泛性是不相匹配的。从审计实践情况看，近十年来，审计署组织开展的环境审计项目不足10个。这就给政府环境审计带来了一个宏观层面的问题：如何利用有限的审计资源最大限度的发挥审计的监督、服务和建设性作用。
　　（三）环境审计自身规律的特殊性与目前审计操作模式的通用性相矛盾，政府环境审计亟需破解建立专业操作模式的问题。
　　环境审计作为行业审计的一个领域，从理论的角度看，是审计学和环境学的结合，有其自身独特的规律，因而须建立与其他领域审计相区别的操作模式。但从目前审计实践看，我国尚未建立起完善的政府环境审计操作模式，制约了环境审计的规范、有效开展。
　　（四）环境审计的综合性、专业性和审计人员知识与技能结构的单一性相矛盾，政府环境审计亟需破解如何优化和合理利用审计人员知识结构、提升审计业务技能的问题。
　　环境审计的专业性和技术性很强，需要具有多种环境知识，如环境经济学、环境生物学、环境法学、环境管理学等，还要具备社会学、统计学、工程学等方面的知识。而我国现有审计人员的知识背景多为财会专业，这在较大程度上制约了环境审计的深入开展。例如，我在环渤海水污染防治资金审计调查中发现，一些地方海洋部门和环保部门对于近岸海域水质状况和入海排污口污染物排放量的监测结果不一致，但是审计人员很难从专业的角度对两个部门的监测结果发表独立、公允的审计评价意见，仅能从问题的表象层面进行反映。
　　二、推动政府环境审计工作科学发展的对策思考
　　如何解决我国政府环境审计面临的突出矛盾？我认为，应当转变观念，创新思路，深入贯彻落实科学发展观，推动环境审计深入有效开展。我认为，可以从以下五个方面加强政府环境审计工作。
　　   （一）深入研究我国环境形势、环境保护工作的总体任务和重点，抓好政府环境审计的总体规划，明确今后一段时期内审计的方向、内容和重点。
　　刘家义审计长提出：“要高度自觉地把审计工作融入到国家经济社会发展全局中去”。按照审计长的要求，以及政府环境审计的目标与任务，政府环境审计应当在以往以现实中存在的重大环境问题为依据确立项目的方式基础上，深入研究我国环境形势，以及环境保护的总体任务和工作重点，制定该领域审计工作的总体规划，明确今后一段时期内环境审计的方向、内容与重点，提高环境审计项目安排的系统性，以切实做到将政府环境审计工作融入到我国环境保护工作的大局，保证能从全局和源头上发挥对我国环境保护工作的建设性作用。
　　（二）拓展对环境审计项目的理解，全方位地开展政府环境审计。
　　基于环境保护问题在经济社会发展中的全局性和战略性，我认为，应当拓展对政府环境审计项目内涵与外延的理解。从内涵的角度看，环境审计不仅仅包括对重点环境保护工程和环境保护资金的审计，还包括对经济发展方式的转变、国家产业政策的落实等内容的调查分析。从外延角度看，政府环境审计项目除了依据审计业务职能确定的项目外，还可以扩展到其他的项目领域。例如重大投资建设项目审计，可以将项目环境影响评价等环保措施落实情况纳入审计范围；金融审计项目，可以将银行在发放贷款中贯彻执行国家有关产业政策情况纳入审计范围；经贸审计项目，可以将企业履行环境保护责任情况纳入审计范围；经济责任审计项目，可以将地方行政领导执行国家环境保护政策情况纳入审计范围。通过这种方式，可以在现有审计资源有限的情况下，将上文所述政府环境审计规划确定的内容最大限度地落实到审计项目中，从而最大限度的发挥对环境保护工作的促进作用。
　　（三）结合环境问题的特点和规律，深化政府环境绩效审计。
　　首先要商榷的一个概念是，环境审计的属性。我认为，从环境审计的目标与任务角度分析，我国的政府环境审计本身就属于绩效审计的范畴。基于此，接下来需要讨论的问题是如何深入开展环境绩效审计。回答这个问题的前提是要对环境问题的核心和特点有比较完整和准确地把握。依据前面的分析，我国当前出现的诸多环境问题，在很大程度上都是由于环境保护政策不完善，以及环境保护制度与措施落实不到位造成的，因此深化政府环境绩效审计，首先应当立足于对环境保护政策本身和环境保护制度的贯彻落实情况的调查分析，接下来需要逐步解决的问题才是探索建立环境业务技术层面的评价指标体系。
　　（四）加强跟踪审计，提高环境审计的建设性作用。
　　环境污染的损害具有持续性、间接性、先隐后显性等特征，其损害经过长时间的持续影响作用后才会慢慢削减。这就意味着环境问题具有难以逆转性，“先污染，后治理”往往要付出更多的成本。例如，我在环渤海水污染防治资金审计调查中发现，由于长期的工业和生活污染，渤海已呈重度污染状态，据有关专家分析，即使不向渤海排入一滴污水，单靠其与外界水体交换恢复清洁，至少也需要二百年。环境污染问题的这一规律对于政府环境审计工作的启示是，应当加强跟踪审计，提前介入，促进及时避免和解决有关环境污染问题，防止造成难以挽回的后果，从而更加有效地发挥审计的建设性作用。
　　（五）科学整合并合理匹配审计资源，优化审计人员知识结构，提高审计业务技能，适应政府环境审计工作发展的需要。
　　首先，根据政府环境审计发展要求，通过引进和加强培训等方式，优化审计人员的知识结构，提升环境审计业务技能。
　　其次，充分发挥地方审计机关的作用。基于环境保护问题的全局性，单靠审计署及其派出机构的力量，难以全面承担环境审计任务，应当充分利用和发挥地方审计机关的力量，审计署应当加强项目统筹管理、业务指导和技能培训工作，合理分工，促进政府环境审计从最基础的层面上促进环境保护工作的有效开展。
　　第三，整合外部专家、专业机构和社会审计力量。从短期看，审计机关在环境审计业务技术方面的不足难以得到根本性的改观。在这种情况下，应当根据审计工作需要，适当地整合外部专家、专业机构和社会审计力量，以提升审计队伍的专业性。


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创新思路 推动政府环境审计科学发展

发布日期：2010-08-09