一、国家审计质量的内涵及影响因素
　　1、国家审计质量的内涵
　　审计质量是指审计机构从事各项审计工作的优劣程度。从定义可以看出，审计质量是审计工作体现出的合法性、准确性、客观性和效益性的程度，是审计工作的生命线，它贯穿于审计活动的各个方面。审计质量的内涵主要包含两个方面：从微观层面上看，国家审计质量指国家审计机关执行的审计项目的质量，侧重考察的是单个审计项目。从宏观层面上看，国家审计质量是指一个国家的国家审计整体的审计质量水平，侧重考察的是整个国家审计为经济社会运行健康运行保障程度。审计整体质量需要审计项目质量来保证。提升我国的国家审计质量，既要保证审计项目质量，也要从整体上提高国家审计质量管理水平。
　　随着审计机关“人、法、技”建设的不断深入，总体上国家审计质量在不断提高。但在目前阶段，随着我国经济社会快速发展，审计质量难以满足经济社会运行的需要，特别是一些国家机关审计的质量仍然较低，提高国家审计质量迫在眉睫。
　　2、国家审计质量的影响因素
　　影响国家审计质量的因素较多，如审计人员掌握专业知识的能力，对于突发事件的判断，现代的审计方法等，本文主要从宏观的角度，从国家审计机关管理层面出发，探索影响国家审计质量的影响因素。
　　（1）审计机关的独立性是影响审计质量的关键因素。现行审计体制下，由于地方审计机关隶属于本级政府，审计机关主要领导人的任免奖罚全维系于本级政府，审计机关的经费由政府财政统一支付，审计工作受来自方方面面的干扰。从近年来各级审计机关特别是基层审计机关的审计执法情况看，经常容易遇到权力寻租的现象，审计结果常成为地方政府的 “维权”工具，提交人大的审计报告就大大“缩水”，审计质量难以得到保证。这里的独立性既涉及经费的独立，也包括审计人员人事关系的相对独立。只有保证审计机关的独立，审计机关与被审计单位的利益联系才能不断降低，发现问题、解决问题的能力才能更强，审计质量也就越高。
　　（2）审计资源是影响审计质量的重要因素。审计机关的审计资源主要包括审计人力资源、财力资源和信息资源三个方面。一般而言，审计机关占有的审计资源越充裕，审计质量也就越高。首先，从审计人力资源方面看，影响国家审计质量的主要是审计人员的素质的高低，而审计人员的数量对国家审计质量影响较小。主要是因为高级别的审计人员能够主动地开展审计质量控制活动，提高审计项目的质量。其次，审计财力资源是审计活动的保障，充足的审计经费能够提高审计抽查的样本数量，扩大审计的覆盖面，确保审计报告的客观性和公允性；同时，充足的经费能够降低高级国家审计人员的流失程度。最后，信息资源也是影响审计质量的因素，主要包括信息的收集和更新，由于客观环境不断的变化，国家的相关政策法规也在不断调整，审计人员必须掌握大量的信息才能满足审计质量的需要。
　　（3）审计项目的复核与监督机制是提高审计质量的保障。为确保审计质量，审计机关对审计项目的计划、执行、结果等全过程都采取了复核与监督的办法。复核是指审计对审计项目审计工作底稿、审计信息材料、审计报告材料的进行复查和审核，及时发现审计活动存在的瑕疵和纰漏，并及时整改。审计机关一般应采取三级复核制，即审计组长复核、法制机构复核、审计业务会复核。监督是指审计机关为确保每个审计项目都在既定审计计划安排下实施，而对审计项目的计划安排、时间预算、外勤工作安排、审计成本、廉政纪律等采取的控制措施。通过监督，审计机关能够减少不必要的审计资源耗费，提高审计效率，相对提高审计资源供给，缓解审计资源不足对审计质量的影响，提高审计质量水平。审计机关实施有效的复核和监督措施，能够及时发现审计工作中出现的问题，便于追究相关审计人员的责任，能够确保审计质量的高水平。
　　二、保证国家审计项目质量的政策建议
　　1、严格遵守审计程序
　　简单地讲，审计工作是一个客观地收集和评价证据的过程，包括事前的准备阶段、事中的实施阶段、事后的报告阶段。每一个阶段的工作质量，直接影响着最终审计结果的质量。因此，在各阶段是否严格按照审计程序的要求，直接关系到审计项目质量的高低。在审计各阶段审计人员应主要遵守以下程序：首先在准备阶段，应合理配备审计人员，了解被审计单位的基本情况，特别是财务状况，制订切实可行的审计工作方案，正确地掌握审计评价标准等。其次，在方案实施阶段，审计人员必须保持一种独立和客观的态度，按照审计方案的分工要求，严格按照相关法律法规的要求检查审计资料，收集审计证据。最后，在审计报告撰写阶段，充分考虑被审计单位提出的意见，正确恰当地出具审计意见书和审计决定，及时进行审计回访，并做好审计资料的整理和归档工作等。
　　2、强化审计监督管理
　　国家审计在执行对审计对象监督作用的同时，也必须加强对自身的监督管理。对审计机关的监督包括两个方面：一个内部监督，即审计机关的监督管理机制，主要是指审计机关依据有关法律、法规和规章的规定，对本级派出机构、下级审计机关完成审计项目质量情况进行审查和评价，但是这样一种监督模式难以有效的控制审计风险；一个是外部监督，即聘请专业的审计人员，对国家审计项目进行复核检查。虽然这种制度在相关法律中没有明确规定，但为了更好的发挥审计资源的利用效果，保证国家审计质量，同业互查制度可以成为一个有益的探索，这种制度不仅能增强政府审计结果的可信度，而且也能较好地处理审计中的独立性问题。
　　3、突出审计重点
　　审计资源是有限的，为了更好的发挥审计监督作用，保证审计项目的质量，审计工作必须有的放矢，突出重点。审计机关应对对重点单位、重点部门、重点项目、重点资金加强审计监督，最大限度的发挥审计功能。在建立和完善公共财政体系的要求下，特别对一些关系到国计民生，突发事件，公共服务均等化的审计项目，要及时开展，服务大局，通过审计落实国家的宏观政策，不仅为经济监督服务，更为国家宏观调控发挥作用。
　　4、依法审计
　　依法审计是审计机关有效履行职责的基础，因此，加强审计机关法制化建设成为保证审计项目质量的一个重要的方面。修订后的《审计法》和实施细则已经颁布，为审计工作提供了有利的法律依据；国家规范政府行政行为的法律已经将政府行为纳入到法制化的轨道，这些法律将审计机关的职权和行政行为作出了明确规定。目前各级审计机关，执法方式必须由以前的粗放型向集约型转变，从制定审计方案，发送审计通知书，编制审计工作底稿，编制审计报告，征求被审计单位意见，提出审计意见，出具审计报告，严格按照审计法和审计准则的要求。防止审计执法“缺位”，审计执法内容既要查深也要查透；也要防止“越位”，不该审查的事项坚决避免浪费审计资源；更要防止“错位”，防止滥用权力，徇私舞弊。
　　三、提高国家审计整体质量的路径分析
　　1、通过管理体制创新，提高各级审计机关的独立性
　　独立性是审计的灵魂，审计机关的独立性对于审计质量的提高意义重大，只有确保审计机关工作不受外部环境的干扰，才能有效的提高审计工作质量。目前我国启动了新一轮的政府机构改革，大部制改革已经初见成效，在这种条件下不宜盲目设立审计院，升格国家审计机关，而应该在现有条件下优化内部结构。同时，按照我国建立公共财政体制的要求，我国的审计管理机制改革应对完善公共财政发挥作用。特别是与公共财政密切相关的预算执行审计、财政专项审计等，必须摆脱地方政府的约束，建立一套独立的财政风险预警系统。
　　按照当前情况，“双轨制”改革是一条较为可行的改革途径。“双轨制”主要是指在新的审计环境下，一方面强化人大预算监督职能，加强对权力的制约；同时又继续保持现行政府审计在政府经济监管中的优势和作用，根据审计的职责和目标的不同，在人大和政府分别建立履行不同的审计组织。根据目前预算执行审计的实践，可以探索在人大建立一套专门从事预算审计的审计系统，审计经费由人大直接支付，保证预算执行审计不受地方政府的干扰；现有审计机关主要负责金融、外资、经济责任审计等除预算执行审计的各项审计监督任务。通过这种改革，对于政府的审计监督成果直接上报人大，避免的政府的寻租行为发生，有效的提高审计机关的独立性，进而提高审计工作质量。
　　2、注重提高各级审计人员素质，充实审计资源
　　审计资源是影响审计质量的重要因素。首先，审计人员素质标准是为保证审计质量而对国家审计执法主体所提出的最基本条件和要求，通过对审计人员资格、行为、职业道德和保守秘密等规范性的要求和约束，来保证实现审计质量标准。审计人员的素质不仅指业务素质，还包括政治素质、文化素质和法律素质。业务素质主要是指审计人员的财会、审计等专业知识，同时具有一定的实际操作能力。政治素质主要是指保守被审计单位的商业秘密，积极接受分配的工作任务，坚持实事求是的工作作风，认真取证，客观评价等方面。文化素质主要指是否具有较深厚的文化功底，具有较强的文字表达能力，正确编写审计工作底稿和审计报告，提炼升华审计实践成果。审计人员必须具有较高的法律素质，政府审计人员专业胜任能力的知识结构要比社会审计人员复杂，尤其是理解和执行国家政策法规的能力，因此，政府审计应注重提高审计执法水平。
　　其次，审计人员数量应该与审计工作任务相匹配，否则审计质量就难以保障。在审计人员数量既定的情况下，审计机关审计项目的数量的多少必须保持在一定范围内，才能保证审计工作的高质量。审计项目过多，会使单个审计项目的周期缩短，现场审计时间减少，审计程序的规范化无法保证，从而导致审计质量不高。目前基层审计机关业务上受上级审计机关指导，基层审计机关每年需要完成的交办审计项目较多，而地方审计机关审计工作人员有限，自身的审计任务也较重，很难保证较高的审计质量。因此，应加强沟通，上级机关在安排审计任务时应先对地方审计资源进行评估，使审计任务与审计资源相匹配。
　　3、完善审计机关内部的审计质量责任追究制度
　　《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》第四条规定：“审计机关实行审计项目质量责任评估和追究制度，依据有关审计法规、国家审计准则和本办法评估审计项目质量，追究有关人员对审计项目质量应承担的责任。”审计质量责任追究制度是一种事后监督机制，它是出现问题后的一种补救措施，是一种负反馈控制方式，通过惩戒对责任人发出警示，约束审计机关工作人员自觉地提高审计工作质量。完善审计责任追究机制的目的并不是单纯为了追究责任，主要目的是为了提高审计质量。
　　完善审计责任追究制度首先要明确的审计质量评价标准，使审计人员自觉地按照审计质量评价的要求进行审计，从源头上提高审计工作质量。其次，明确责任人，对审计组成员、审计组组长、审计组所在部门负责人、法制机构负责人以及审计机关分管领导在审计项目实施的全过程中承担的责任明确界定，对于违反审计法规、国家审计准则和审计项目质量控制办法中有关审计项目质量控制规定的行为，都要追究相应的责任。最后，明确划分个环节责任大小，在编制方案、审计取证中、编写审计日记和审计工作底稿、编写审计报告中、审计归档责任、审计复核各个环节建立责任追究制度。同时，根据“80/20原则”，在建立责任追究制度或实施责任追究制度时，要注意不能只重视对基层审计人员责任的追究，更要重视对领导的责任的追究。


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提高我国国家审计质量的路径探究

发布日期：2010-08-09