常州市审计局

审计机关开展社会审计核查工作的思考和体会

发布日期：2010-08-09

　　新修订的中华人民共和国《审计法》明确规定国家审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告负有核查职责。国家审计机关如何更好地开展社会审计报告质量核查工作？在核查工作中存在哪些主要问题？今后努力的方向是什么？本文从国家审计机关开展社会审计报告质量核查工作的必要性和法定性为出发点，结合甘肃省审计机关这两年开展核查工作的实践，探索适合中国国情的社会审计核查工作的路径。
　　一、国家审计机关开展社会审计报告质量核查工作既是审计机关的重要职责又是我国审计监督体系的自我完善和发展的必然要求
　　社会审计作为我国审计监督体系的重要组部分，自建立以来就积极面向市场，为促进市场经济体制改革发挥了重要的作用，尤其在资本市场建立和国有企业改革中对于提高会计信息质量、合理运用外资和引导资源配置等方面作了大量的服务工作。目前全国已有社会审计机构7284家，注册会计师85855人。同时为适应经济全球化和国内经济发展的要求，社会审计机构的竞争力、执业质量和水平也在不断提升，在不远的将来，将会有一些优秀的社会审计机构走向世界，参与国际竞争与合作。但是，由于我国的社会中介审计机构是伴随着市场经济建立和发展起来的，作为新的社会阶层在其发展过程中还存在一些不够规范、无序竞争及诚信度较差等问题，有些审计评估结果不实，不能提供准确依据，影响了政府和投资者决策，甚至造成国有资产的流失。这些都严重影响了审计质量和审计公信力，因此，如何规范社会中介市场秩序、促进社会审计质量提高是当前值得研究和解决的一个重要问题。
　　党的十七大报告提出要规范发展行业协会和市场中介组织。国家审计机关作为国家经济运行的重要监督机构，对经济鉴证类中介行业特别是社会审计中介行业进行监督具有必要性和法定性，同时具有专业优势。
　　（一）从国家整个审计监督体系看，政府审计、社会审计和内部审计构成一个完整的监督体系。内部审计是基于企业内部管理需要的审计监督，主要为加强内部管理而设置的，是企业内部控制制度的一个重要组成部分。国家审计是基于公共资源管理者的审计监督，带有法制性、强制性和权威性，在审计中处于主导地位。注册会计师审计即社会审计是基于社会公众需要的审计监督服务，其审计活动的最终目的是获得相应的服务收入，这就必然会出现利益驱动影响审计质量的问题。因此，在国家审计监督体系起主导作用的国家审计就承担起监督社会审计质量的责任，结合审计业务工作开展对社会审计报告质量的核查工作，促进社会审计规范执业、不断提高质量。从审计专业特点看，国家审计有优势监督社会审计报告质量。社会审计机构从事的主要是审计业务，因而国家审计机关相对于其他监督部门更具有明显的专业优势。国家审计机关和社会审计机构同是从事审计业务，国家审计机关通过本身开展的业务工作，便于从审计结果和审计程序上对社会审计质量实施监督，特别是针对业务特点，分析社会中介机构在执业中存在的问题及其原因，带有审计行业的特有眼光，往往在监督的同时还能进行业务指导，对于提高社会审计的质量具有良好地促进作用。
　　（二）从国家审计法定职责看，核查社会审计报告质量是审计机关的一项重要工作。1998年机构改革时，《国务院办公厅关于印发审计署职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]40号），将审计署指导和管理社会审计的职能划归财政部，但仍然明确规定了对社会审计组织审计业务质量的监督检查是审计署的主要职责之一。1999年，为了规范这项工作，审计署发布了《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》，并正式开展了监督检查社会审计组织审计业务质量工作。2003年1月，温家宝总理在审计署视察工作时强调：“加强对会计师事务所和其他中介组织的审计，维护社会信用，是审计机关的一项重要工作”。 2006年新修订的《审计法》明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查职责。
　　（三）从合理有效利用审计资源来看，审计机关核查社会审计审计报告质量，也是进一步提高政府审计工作质量、节约审计成本的需要。社会审计作为国家审计的有效补充，在一定程度上缓解了国家审计任务重、压力大、审计的广度、深度和审计覆盖面不够的状况。国家审计机关在审计过程中必然要涉及或延伸到社会审计机构的审计结果，特别在国有企业改制重组、获得投资、资产出售等情况时，都有社会审计的参与，如果社会审计质量高，国家审计在审计中利用社会审计成果，可以大大节约审计资源、提高国家审计效率，从而减少政府公共支出。
　　二、甘肃省社会审计报告质量核查工作的探索和实践
　　2007年3月，甘肃省政府批准省审计厅成立了全国第一家专职社会审计核查机构，机构成立后，积极探索和实践，初步形成了一套审计机关核查社会审计报告质量的思路和办法，并取得了一定的成效。
　　（一）社会审计报告质量核查工作的探索和实践。
　　1、以审计项目为平台，以企业审计为切入点，积极探索社会审计报告质量核查的有效途径和方法。采取的主要步骤和方法：一是在开展审计项目的同时，检查社会审计报告，发现社会审计报告质量问题线索；二是根据线索锁定核查重点，开展专项核查；三是得出核查结论，出具核查报告；四是每年以综合报告的形式向政府汇报核查结果。
　　实践证明，采取以审计项目的审计结果为参照，以相关社会审计报告为核查对象，发现问题线索，开展专项核查的方法，是当前审计机关开展社会审计报告质量核查工作的行之有效的方法。通过核查，查出了许多社会审计报告质量问题，主要是：年报审计中对存在影响信息质量的重大问题未发表或未明确发表意见，资产评估中低估和少估国有资产，出具不实评估、验资报告等。
　　2、在积极探索的同时逐步规范审计核查工作程序和方法，不断提高核查工作质量和水平。甘肃省审计厅十分重视各项制度建设和社会审计核查工作，一是建立核查工作机制，要求所有审计组在实施审计项目的过程中关注社会审计报告质量，发现社会审计报告质量问题线索，及时移送核查机构，核查机构认为有必要进行专项核查的，由核查机构组织开展专项核查，并纳入厅机关考核内容。二是建立工作制度和规程，进一步规范核查行为。先后制定了《甘肃省社会审计机构审计报告核查暂行办法》、《社会审计报告核查工作业务流程》等，按照审计程序逐步规范了核查工作程序，并不断丰富核查内容，由原来只核查社会审计报告到不仅核查社会审计报告，还要核查社会审计与该出具该报告相关的执业程序等，从而进一步分析社会审计报告质量问题原因，促进了核查工作质量的提高。
　　3、定期汇报和通报核查结果，不断扩大核查影响力。2007和2008年连续两年，甘肃省审计厅将核查结果报告省政府后，得到政府主要领导的高度重视，多次批示要求财政部门采取措施，加强对社会审计机构的监管；连续两年将核查结果以通报会的形式向政府有关部门、行业协会和社会审计机构公布，扩大了核查工作影响力，也警示和教育了社会审计机构。
　　（二）社会审计报告质量核查工作面临的主要困难和问题。由于社会审计报告质量核查工作是一项新事物，还处于探索实践中，社会各界对社会审计的监管问题也存在着不同的认识和看法，使核查工作面临许多困难和问题。
　　1、社会审计机构的监管机制不符合市场经济的要求，部门之间工作协调难度大。按照现行法律法规规定，对社会审计的监督管理主要涉及财政、国资和审计等部门，职责各有侧重。财政部门主要负责社会审计机构的行政审批和日常管理；审计部门负责对社会审计机构出具依法属于审计机关监督对象的相关审计报告质量进行核查；国资部门监管国有企业需要对社会审计质量进行监督；注册会计师协会通过行业自律建设、人员培训和制定行业规范等形式进行监管。各监管单位按照各自职责开展工作，对规范和促进社会审计事业健康发展做了不少工作。但由于没有形成有效的监管机制，各部门之间缺乏协调沟通，因而没能从根本上解决社会审计发展缓慢、执业质量不高的问题。同时，多头监管造成工作职责不清、效率低下，没有形成监督合力，一定程度上影响了审计核查工作的开展及核查工作效果。
　　2、监督社会审计的法律法规不够健全、有的法规滞后，不能适应新时期监督社会审计的需要。我国监督社会审计的法律主要有《注册会计师法》和《审计法》，《注册会计师法》已颁布16年，已经不能适应当前经济社会发展对注册会计师行业监督需要，《审计法》也只赋予了审计机关对社会审计机构出具相关报告的核查权，没有规定相应的处理处罚权，导致审计机关核查发现的大量社会审计机构相关报告质量问题，无权进行处理，只能披露反映，使审计机关处于“监而不管”、“查而不处”的尴尬局面，影响了审计监督效果和审计机关的权威性，影响了核查工作质量的进一步提高。
　　3、审计人员素质不能完全适应社会审计报告质量核查工作要求。社会审计和国家审计同是从事审计业务，社会审计人员熟悉政策、精通业务，更是财务审计方面的行家里手。因此能否查找和揭露社会审计质量问题，是对国家审计人员业务能力的极大考验。国家审计人员应当精通企业审计业务，同时要熟悉社会审计准则等执业规定，还要注意区别社会审计和国家审计的异同，这样才能够在发现和找准社会审计报告质量问题的同时，准确界定社会审计机构的责任。这就需要有更高素质和更高水平的审计人员从事核查工作。而目前我们的核查人员中大多是近两年来我厅的新同志，尽快培养和带出一个高素质的核查队伍是我们的当务之急。另外，在核查工作中，涉及到对资产评估报告的质量核查时，我们由于没有熟悉工程、设备等方面的专业人才，感到力不从心，许多方面由于专业性太强，审计人员无法下手，影响核查工作的整体质量。
　　此外，审计机关核查社会审计报告质量工作到目前为止全国尚未推开，致使审计核查工作影响力不够，核查工作未能得到政府相关部门的理解支持和广大社会审计机构的普遍接受和认可，甚至有的对我省首家成立核查机构提出质疑，造成核查工作阻力大、进展困难。
　　三、关于促进社会审计报告质量核查工作深入开展的几点思考
　　（一）着眼于促进社会审计健康发展，尽快建立起符合市场经济要求的监管机制。
　　按照转变政府职能、建立服务型政府要求，对社会审计必须少干预、多服务。建议取消对社会审计的行政监管，尤其是不再干预社会审计承揽业务及其执业过程。通过市场机制促使社会审计优胜劣汰，通过行业协会开展行业自律促使社会审计维护行业信誉、提高社会公信力，通过政府审计监督促进社会审计依法、公证执业，不断提高执业质量和水平。这样既可以解决对社会审计多头监管、监管效率低下的问题，又可以使社会审计机构摆脱行政干预，真正成为市场经济主体，自主经营，以高质量的服务得到社会认可，并不断得到发展壮大。
　　（二）尽快制定完善社会审计相关法规制度，增强监管实效性。
　　社会审计相关的法规制度建设滞后，政策措施不完善，不仅制约了社会中介审计机构的发展，也制约了监管部门的工作开展。建议国家能尽快制定完善社会审计相关法规制度，进一步明确各监管部门的职责。财政和审计部门应会同有关部门积极开展调研，为相关法律法规建设和完善提供依据。目前，社会审计相关的法律法规建设应重点解决对社会审计监管以及如何促进社会审计行业规范健康发展问题，尤其是审计机关发现社会审计报告质量问题的处理、处罚权问题，以更好地发挥审计机关监督作用。同时，通过完善监管制度，促使各监管部门认真履行职责，加大监管力度，增强监管实效性。
　　（三）提高核查人员素质，进一步提高核查工作质量和水平。
　　人员素质是搞好社会审计核查工作的基本保证，在市场环境日趋复杂、业务知识不断更新、社会审计报告质量影响因素日益增多的当今时代，一支优良的社会审计核查队伍对搞好核查工作显得尤为重要。针对目前我们现有人员素质和知识结构不能够完全胜任核查工作目标要求的状况，应积极搞好有针对性的培养锻炼，以适应核查工作要求。同时应调整核查队伍知识结构，引进工程、设备等方面专业技术人才，满足核查工作需要，进一步促进审计核查工作质量和水平的全面提高。

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