常州市审计局

浅析“免疫系统论”下社保审计的难点及对策

发布日期：2010-08-09

　　随着审计的不断发展和影响，社会公众对审计的认可已经到了前所未有的程度，审计对企图在社保基金里面做文章的人有着一定的威慑力。社保审计的经常化、制度化和规范化取得明显进展。通过审计对促进健全制度，完善管理，确保社保资金安全发挥了良好作用。社保基金，百姓的保命钱：社保制度，社会的稳定器。如何在免疫系统论的主题下开展社保审计，必然成为社保审计工作者探索的方向。现就“免疫系统论”框架下社会保障基金审计的难点及其对策作一下简要分析。
　　一、社会保障基金审计的难点
　　1．社会保障制度的立法不健全，社会保障的法律实施机制较为薄弱，审计定性和评价。
　　目前，社会保障基金审计，尤其在效益性审计方面很难明确给出可以对比参照用以衡量的具体的统——标准，因而对社会保障部门及其人员履行职责的情况进行评价的“度”，难以准确把握。而且许多社会保险政策法规都是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，对问题的定性依据不充分。
　　2．相关监管部门基础数据核算不规范，指标取值不一致，审计数据采集难。
　　社会保障涉及到劳动保障行政管理、财政、税务、社会保险经办机构等部门，多头管理极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通。由于各部门对社会保险政策的理解，在各种情况下的侧重点不同，管理手段有差异，人员素质也有差异，相互之间的沟通协调不够／顷畅。加上资金征收和扩面难度大、统筹范围内有些地区执行政策出现偏差、核算使用不规范等问题，致使社会保障基金的应征数、征收数和实际入库数等在年终同一时点在不同部门取值有可能不一致。这种现象使得审计人员难以判断哪一家的数据更准确，审计数据难以正确分析采集。
　　3．审计内容与对象的复杂和审计力量的薄弱。
　　社会保障基金审计内容和对象的复杂体现在四个方面：首先，社会保障基金覆盖面广，涉及到所有干部职工和弱势群体，审计户数多是社会保障基金审计的主要特点；其次，社会保障基金的种类繁多，包括社会保险、社会救济，还包括社会福利、优抚安置等基金；第三，社会保障基金收支渠道复杂，基金来源有各级财政拨款、单位及个人缴纳、社会捐助及基金存银行的利息收入和基金投资收益等，基金支出有养老、医疗、失业、工伤、生育、低保、救灾、扶贫等；第四，管理和经办机构多，涉及部门多。社会保障工作涉及劳动和社会保障部门、各级财政部门、民政部门、卫生部门、人民银行等主管部门的工作。与审计内容和对象的复杂相对照的是审计力量的不足。审计机关的人力资源有限，同时由于社会保障审计机构设立的时间不长，现有的社会保障审计人员的专业技能与执法水平还有待进一步加强，致使审计力量严重不足。
　　4．社会保障预算尚未单独建立，审计监督缺少应有的平台。
　　社会保障基金审计要对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督，必须以社会保障预算为依据。社会保障预算尚未单独建立，必然导致社会保障基金审计缺乏应有的审计平台，而无法对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行有效的审计监督。
　　二、完善社会保障基金审计的对策
　　针对我国社会保障工作的特点，在今后的社会保障基金审计中，应做到以下几点：
　　1．丰富审计内容
　　随着社会保障基金财政财务制度的不断健全，监督管理的方式和手段的不断加强，社保审计围绕资金安全开展财务收支真实性、合规性审计已经远远不够。社会保障基金审计的内容要随着审计目标的拓展而不断丰富。
　　首先，社会保障基金审计必须从重点关注资金安全向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是带有根本性的，只有解决制度问题，才能确保资金的安全、有效。同时，只确保资金的安全、有效，并不能保证社会保障制度的健全、完整、有效和可持续。揭露和反映社保制度问题，对促进完善社保制度、规范社保业务管理更有意义。
　　其次，必须从养老、医疗、失业等单项制度和资金的审计，向健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点深化各项制度和资金审计转变。更多地发现和揭露不同社保制度之间、不同社保资金管理之间存在的不系统、不协调、不衔接问题，促进大社保体系的健全、完整和有效。
　　第三，要从审计某单个部门或单项社保信息的准确性、有效性向以多部门相关信息为基础分析检查某部门或某项社保信息的正确性、完整性转变。围绕应保尽保和社会保障全覆盖的目标，监督检查社会保障工作，必须综合各方面有效信息来对比分析社保信息，促进社会保障工作绩效。
　　第四，要适应社会保障信息化管理的要求，从主要关注书面的账册数据资料审计向更多关注信息化管理条件下的系统数据的安全性、系统分析预警的完整性和有效性转变，促进更多更好地依靠信息技术管理社保业务。
　　2．创新审计方式
　　目前社会保障基金的管理具有双重性：既要接受国务院主管部门的纵向管理，又要接受地方政府的横向管理。为此，有必要改进传统的专项基金的审计方式，采用“同级审”和“上审下”相结合的方法加强对社保经办机构及相关部门和单位的检查监督。根据现行的审计模式，审计机关隶属于各级政府，而各级政府既是审计机关的领导者，又是审计机关监督和控制的对象，这就使审计人难以独立于被审计人。因此，需要发挥注册会计师审计双向独立的优势。在一定条件下，为了保证对社会保障基金的全面监督，国家审计机关可以将某些审计任务委托给民间审计组织。同时，国家审计机关还应加强对内部审计机构的指导，积极发挥内部审计的作用。在具体审计工作中，要把切实摸清社保资金底子与揭露违法违规问题结合起来，把全面审计与重点抽查结合起来。多种审计监督方式的有效结合，有利于调动各方面力量，实现对社会保障基金全方位的监督，充分发挥审计的整体效能。
　　3．改进审计方法
　　社会保障基金审计应当主动适应形势发展的要求，拓展审计目标，丰富审计内容，特别是要适应效益审计和计算机审计的要求，改进审计方法，提高审计效率。
　　第一，必须加快计算机审计技术的开发与运用，运用联网审计，提高社会保障基金审计的效率和质量。社会保障基金联网审计，就是利用计算机网络技术，采用一定的传输接受方式将社保、财政、税务部门等被审计单位及其他数据关联方的计算机网络与审计机关相连接。通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统对采集的共享资源进行数据转换，开展异地远程实时的联网核查、分析、排疑、预警，更高效地为审计目标服务，为社保资金高效运转服务。社会保障基金的联网审计可实现：从事后审计向事中、事后审计相结合转变，数据采集达到了随需随取，审计数据涵盖的周期得到大幅度缩短；从静态审计向静态和动态审计相结合转变，实时数据成为被审计对象，使审计预警成为可能；从现场审计向现场和远程审计相结合转变，经过审计软件系统处理后的原始数据被重新整合，有效地提高了跟踪核查和现场取证的审计效率；从财务审计向财务和业务审计相结合转变，大量业务数据进入审计视野后，将更有效地防范财务风险。
　　第二，必须更多地运用审计调查的方式实现社会保障基金审计目标。在大社保体系下分析判断某类社会保障制度和资金存在的问题，提出加强和改进的审计意见和建议，要求审计人员有更广的视角和更宽的视野，以防止和避免就事论事和死扣条文的审计判断。审计人员的信息渠道要多，信息来源要广，以确保信息充分，要跳出审计看审计。同时，任何一项社保制度的执行和社保资金的管理都涉及多个部门、单位，而且分工比较明确，传统的以一个单位为审计对象的审计方式，无法满足现代社保审计的需要。多部门、多信息来源和绩效审计的目标要求，都需要我们在社会保障基金审计中更多地采用审计调查的方法。
　　第三，必须探索建立完善的绩效审计方法及评价体系。审计机关和审计人员在做好合法性和真实性审计的基础上，还必须关注社会保障基金的社会效益及经济效益。开展社会保障基金绩效审计是国家审计工作发展的必然趋势，是落实科学发展观的具体表现，是社会保险工作重心转移的必然要求，是顺应国际审计发展潮流的现实需要。绩效审计在我国尚处于初步实践阶段，有许多问题制约着它的开展，需要我们进一步去探索和完善。
　　4．积极实施审计结果公告制度
　　审计结果公告制度体现了“执政为民、以人为本”的理念，也体现了审计监督依法独立的原则。社会保障基金审计应积极采用审计通报、公告的审计处理方式。审计机关将审计中发现的问题对被审计单位进行处理及处罚、向政府报告，引起政府领导的重视等，为督促被审计单位整改起了重要作用。但仅凭这些是不够的，还必须建立审计通报、公告制度，通过通报、公告其违纪违规事实，利用社会舆论促其整改，才能进一步发挥审计的威慑力，取得更好的审计成效，同时也可以提高审计机关和审计人员的工作水平。（江华山东省青岛市审计局）

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