常州市审计局

发挥审计揭露功能深化财政审计工作

发布日期：2010-08-09

　　审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。这是刘家义审计长着眼新时期审计机关的重要地位和职能作用而提出的审计“免疫系统功能”理论，是科学发展观在审计领域的诠释和运用，也是对我国审计监督制度成功经验的总结升华。审计揭露功能是审计“免疫系统功能”不可或缺的重要功能，也是审计机关履行审计监督职责，发挥审计监督作用的重要任务。财政审计作为审计机关的基本职责和永恒主题，理应按照科学发展的要求不断深化，在发挥审计揭露功能方面起到表率作用。
　　一、充分认识审计揭露功能的深刻内涵
　　“审计免疫系统功能”，是指审计机关接受人民委托、代表人民意志，依法独立行使审计监督职责，发挥揭露、预防和抵御经济社会运行中的各种矛盾、障碍、风险等问题的功能，保护和促进经济社会安全运行和健康发展。借鉴医学免疫系统的概念，形象生动地寓意审计的功能作用。审计揭露功能，是“审计免疫系统功能”中的主要功能，审计机关必须通过履行审计职能，深化审计工作充分发挥审计揭露功能。因为根据国家宪法和法律规定，审计机关的基本职能是监督，通过履行审计监督职能，揭露贪污受贿、挪用公款、毁损资源、污染环境、奢侈铺张、损失浪费、破坏民主法治、危害国家安全、损害人民群众利益等违法违规问题，并对这些问题依法进行惩处；揭露社会经济运行中存在的体制、机制、制度方面的缺陷，并帮助和督促有关部门对这些缺陷进行纠正和改进，以维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会的健康发展。因此，审计机关应当立足审计监督的本质，大胆揭露和严厉惩处各种重大违法违规行为，大胆揭露和督促解决体制、机制和制度方面的缺陷，充分发挥审计监督的职能作用，促进经济社会的全面协调可持续发展。
　　二、发挥财政审计揭露功能的主要途径
　　财政审计，是法律赋予审计机关履行审计监督职能的首要任务，是国家审计的永恒主题。审计机关通过对政府财政收支的真实性、合法性和效益性情况、对财政管理体制、机制和制度建设和实施情况、对政府部门单位财经法规和政策制度的执行和落实情况，进行有效地审计监督，让财政审计的揭露功能在审计过程中得到充分体现。
　　（一）在深化财政审计内容上发挥审计揭露功能
　　按照建立和完善公共财政体制的要求，政府对财政实行了部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线四项改革。在财政体制改革之后，审计机关就必须适应财政体制改革的要求，深化财政审计的内容。一是在资金审计上，要覆盖以政府名义筹集，并纳入政府财政管理和使用的所有资金。包括税收收入、国有资产收益、政府负债、非税收入（行政事业性收费、罚没收入、土地出让金收入等）、上级财政补助资金以及其他专项资金，都要进行审计。既要审计财政资金的真实性、合法性，还要审计财政资金的效益性。二是在财政资金涉及的部门单位审计上，既要审计负责财政资金筹集、分配、管理、具体组织预算执行的财政部门，又要审计负责组织收入，参与预算执行的税务和国库等部门，还要审计负责具体使用财政资金、执行财政预算的政府各部门及其二、三级单位，以及固定资产投资项目执行单位和下级政府接受上级财政补助的执行单位。通过深化对财政资金及其涉及部门单位的审计，就可以揭露财政资金收支和管理中存在的弊端，并督促整改，使审计的揭露功能得到有效发挥。
　　（二）在实现财政审计目标上发挥审计揭露功能
　　《审计署2006年至2010年审计工作发展规划》明确要求：财政审计要以促进规范预算管理，提高财政资金使用效益，建立社会主义公共财政体制为目标。要实现审计署确定的财政审计目标，就必须深化财政审计工作，揭露财政体制、机制、制度上存在的缺陷，揭露财政资金管理中存在的问题，督促改革财政管理体制，健全财政约束机制，完善财政运行制度，整改财政资金管理中存在的问题，维护财政资金的安全性、真实性、合法性和效益性，规范财政资金预算管理行为，提高财政资金使用效益。促进公共财政体制的快速建立和有序运行。只要财政审计的目标得以实现，财政审计的揭露功能必然得到有效发挥。
　　（三）在运用财政审计成果上发挥审计揭露功能
　　实践经验告诉我们，财政审计只有取得优秀的审计成果，才能得到各级党政领导的充分肯定，才能得到社会各界的广泛认可。现行财政审计成果主要应从四个方面得到体现。一是向被审计单位报告审计结果，采取揭露、处理和处罚手段，制止和纠正财政经济活动中存在的违法违规问题和管理漏洞，促进财政职能的正确履行。二是向当地政府报告财政审计结果，重点报告审计确认的财政经济运行状况，财政体制、机制、制度上存在的缺陷以及财政经济运行和管理中存在的弊端，提请政府领导采取有效措施，强化财政体制、机制、制度建设，督促财政部门规范管理，增塞漏洞，提高财政管理工作水平。三是接受政府委托向同级人大常委会报告财政审计结果，争取人大常委会对财政审计结果的重视和认可，从而有利于提高审计报告和审计决定的执行率和落实率。四是必要时向社会公告财政审计结果，在扩大财政审计社会影响力的同时，提高财政审计的震慑作用，以利于更好地敦促财政部门及其他相关部门重视财政审计结果，纠正弊端，健全制度，强化管理，确保财政经济活动健康有序运行。因此，充分运用财政审计成果，就能够使财政审计的揭露功能得到有效发挥。
　　三、深化财政审计工作的基本思路
　　按照建立和完善公共财政体制的要求和发挥审计“免疫系统功能”的需要，深化财政审计工作应着力在以下四个方面下功夫：
　　（一）拓展财政审计范围
　　一是由审计财政预算编制和执行情况拓展到审计政府各部门单位预算编制报批和执行情况。在审计过程中，要注重对预算编制的细化上延伸，检查预算编制的科学性、政策性、民主性，揭露和纠正拍脑袋预算、凭关系搞预算的问题，促进增强预算编制和执行的透明度。
　　二是由传统的一般性预算资金审计拓展到包括税收收入、国有资产收益、政府负债、非税收入、上级财政补助资金以及其他专项资金等全部政府性资金审计。在审计过程中，要注重对资金使用的终端延伸，检查资金的使用效益，揭露和纠正虚报冒领、截留挪用、损失浪费等方面的问题，促进提高财政资金的使用效益。
　　（二）突出财政审计重点
　　财政审计要把握总体情况的基础上，抓住审计重点，做到有的放矢。
　　1、抓重点审计对象。将组织预算编制和执行的财税部门和国库作为首要地位的审计对象，进行重点审计，同时要将教育、民政、国土、水利、城建、社保等有非税收入筹集和专项资金分配权力以及其他具有执收执罚职能的部门单位作为重点审计对象，还要将各级人大、政府交办和人民群众举报等事项涉及的审计对象作为审计监督的对象，进行重点审计。
　　2、抓重点审计事项。围绕财政管理体制改革的主要特点，在全面摸清财政预算编制和资金运行总体情况的基础上，选择重点审计事项进行突破。一是重点审计预算编制的科学性、政策性、民主性；二是重点审计税收征管的合法性；三是重点审计预算调整的合理性；四是重点审计预算执行偏差大，影响年度预算平衡的项目、受到财政体制和税收体制改革影响的项目、年度财政预留支出项目、预算项目中数额较大且未细化的项目；五是重点审计政府负债情况；六是重点审计部门预算、国库集中收付、政府采购、非税收入收支两条线等财政体制改革执行情况。
　　3、抓重点资金和项目效益审计。在加强财政收支真实性、合法性审计的基础上，加强对财政资金的效益审计，强化对财政资金支配权的执行和监督。一方面要突出对财政投入到农业、科技、教育、医疗卫生、环境保护、城市建设、社会保障等方面的重点资金的效益审计，着重评价财政资金的使用效益。另一方面要突出对财政投资重点项目的效益审计，着重评价财政投资项目的经济效益和社会效益。
　　4、抓重大问题突破。在财政审计过程中，要注重发现重大违法违规案件，善于抓住案件线索紧追不舍，查深查透，直到水落石出，并敢于依法依规制止纠正，督促整改。必要时提请纪检监察机关和司法机关追究有关单位和个人的责任。
　　（三）完善财政审计模式
　　1、在财政审计监督工作模式上，实施财政联网审计模式。在审计机关构建财政联网审计系统，实现审计机关与财税部门以及各预算单位的计算机信息化网络成功对接，使实施财政审计所需的原始数据能够“无缝连接”、适时采集、自由转换和对比分析。确保财政审计监督工作全面覆盖、实时跟踪和有效监控。
　　2、在财政审计业务管理模式上，实施纵横联动统筹发展的管理模式。一是省、市、县（区）三级审计机关纵向联动，做到“六个统一”，即统一审计项目计划、统一审计工作方案、统一审计实施时间、统一审计报告内容、统一审计处理处罚、统一审计质量控制。二是各级审计机关内部财政审计机构与其他专业审计机构横向联动，协调配合，将财政审计与涉及国计民生的专项资金审计、政府投资项目审计、领导干部任期经济责任审计以及其他专业审计紧密结合起来，形成既明确分工，又通力合作的审计整体。这种业务管理模式，有利于整合审计资源，整合审计力量，丰富和提升财政审计成果，有利于财政审计在纵向和横向联动中资源、信息和成果共享，最大限度地发挥审计的整体效应，实现财政审计的统筹发展。
　　3、在财政审计现场操作模式上，实施“同级审”与“上审下”和“交叉审”三结合的操作模式。“同级审”具有熟悉情况的优势，“上审下”具有权威震慑优势，“交叉审”具有规避干扰的优势。三者结合起来运用在财政审计工作上，既可以实现优势互补，又有利于整合审计力量，节省审计成本，避免重复审计，提高工作效率。
　　（四）提高财政审计水平
　　1、提高财政审计工作质量。质量是财政审计的生命。财政审计必须按照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》的规定和审计署6号令的要求，加强审计质量控制，提高财政审计工作质量，规避财政审计风险。一是实施财政审计的工作程序必须合法，决不允许出现违反程序操作的低级错误。二是财政家底必须摸清，主要问题必须查深查透，严重违法违规行为必须依法依规严肃处理，以维护国家的财政经济秩序。三是财政审计质量监控复核工作必须到位，不能有半点含糊。凡审计报告涉及的事实必须清楚明白，审计确认问题的证据必须充分，审计定性和处理处罚应用的法律法规依据必须准确，审计提出的整改意见和建议必须切实可行。四是财政审计项目档案必须合规，档案中涉及的文字资料，计算机信息化资料、音像资料的归集整理必须符合要求，经得起历史的检验。
　　2、提高计算机审计在财政审计中的应用程度。提高计算机审计应用程度是提高财政审计工作水平的重要手段。要切实构建财政审计计算机信息化网络系统，并充分运用财政审计计算机网络系统与审计机关审计管理系统（OA）和审计现场实施系统（AO）之间的交互功能，发挥计算机审计在财政审计中的重要作用。要认真总结推广计算机审计应用于财政审计的成功经验，为进一步提高计算机审计在财政审计中的应用水平提供有益借鉴。
　　3、提高财政审计工作成效。一是依法严肃查处目无法纪、非法侵占财政收入、弄虚作假骗取财政拨款、不择手段挤占挪用专项资金，管理混乱造成严重损失浪费等违法违规行为，督促归还被侵占、骗取、挪用和损失的财政资金。同时建议有关部门追究相关责任人的责任。必要时，采取媒体曝光和向社会公告的方式予以披露，维护法律的尊严，树立审计的威信。二是从微观审计入手，加强综合分析，服务宏观决策和管理。既要注重财政资金总体运行情况分析，又要注重财政审计查出主要问题的原因分析。财政资金总体运行情况分析要着重分析财政收入结构、财政支出比重、财政预算执行等方面的情况；问题原因分析要着重分析体制、机制、制度方面的缺陷以及人为因素形成的原因。通过分析作出基本结论。一方面向被审计单位报告审计情况，着重指出存在的问题及其原因，提出审计意见和建议，帮助和督促整改，发挥财政审计的“审帮促”作用。一方面向地方党委、人大、政府报告财政审计总体情况，着重指出体制、机制、制度方面的问题及其原因以及被审计单位的重大违法违规问题及其原因，提出建设性意见和建议，争取领导对强化财政管理和财政审计工作的重视，为领导客观决策服务。三是加强财政审计信息宣传工作，建立财政审计信息交流平台，畅通财政审计信息交流渠道，拓展财政审计宣传范围，广泛宣传财政审计的作用和成效，不断扩大财政审计的社会影响，提高财政审计的社会效益。
　　4、提高财政审计队伍素质。一是加强思想教育培训，引导财政审计人员牢固树立科学审计理念和执审为民意识，以科学发展观统领财政审计工作，充分发挥财政审计的职能作用，切实维护国家和人民的根本利益。二是加强财政体制改革和新的财政法规政策等方面知识学习培训，促使财政审计人员不断更新知识，创新审计方法，提高财政审计工作能力。三是加强计算机审计知识学习培训，促进计算机审计软件开发推广和应用，实现审计手段上层次，提高财政审计人员计算机审计应用操作水平。四是加强审计理论和审计写作知识学习培训，增强财政审计人员的审计分析能力和审计写作能力，促进提高审计报告和审计信息宣传材料的质量和水平，进一步提高审计成果的利用率。（湖北省鄂州市审计学会课题组）

　　

（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）