常州市审计局

县级政府投资审计面临的问题及对策

发布日期：2010-08-09

　　投资审计是政府审计工作的重中之重,是政府投资减少损失浪费、提高资金使用效益的重要措施,也是反腐倡廉的重要手段。随着经济的发展，政府投资力度的提升，政府和公民对投资审计的期望也在加大；市场经济的不断完善，投资体制已向多元化发展，投资形式也发生了变化，客观上对投资审计提出了新的要求；根据《审计法》和国务院《关于投资体制改革的决定》，加强政府投资审计是审计机关的法定职责。对此，审计部门必须自觉地围绕党委、政府的中心工作，认真履行好审计职责，切实加强政府投资项目审计，但由于项目建设公共体制不够完善、审计专业人员紧缺等原因，目前，县级政府投资审计中还存在着不少问题。（本文拟就当前存在的问题作一初步探讨，以期促进投资审计进一步的发展。
　　一、县级政府投资审计存在的主要问题
　　（一）机构不健全。目前各级政府公共建设投资不断增多，审计机关承担的审计任务十分繁重。部分县（市、区）专门成立了政府投资审计中心，采取政府雇员制解决审计专业人员紧缺问题，取得了一定的成效，但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题：一是机构虽得到了政府批准，但不给人员编制和预算经费，机构形同虚设。二是聘请人员的经费得不到保障，聘请的人员少，流动性强，不利于政府投资审计的深入开展。三是国家审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计，但没有财政预算经费支付酬金，又不能向项目建设单位收费，处于两难的尴尬局面。
　　（二）人员数量和素质不适应。政府投资审计涉及到多专业和多学科，要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识，而且还应具备经济管理、社会科学、和法律等方面的知识。县级审计机关缺乏复合性审计人才，难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要，审计局限在对项目工程量的核实、工程造价的审签上，对投资效益的评价不够全面、科学，审计质量不高。
　　（三）处理处罚及责任划分难。国家审计署于1996年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据，但大多处理处罚的是建设单位。该《暂行规定》明确规定：施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20％以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。但在实际操作中，一是建设单位与施工单位推诿责任造成处理处罚难。建设单位以国家审计机关审计为由，直接以施工单位的报价送审，一旦查出了高估冒算等现象，便把责任推到施工方，而施工方则以建设单位已审查为由推诿责任。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制，无法对施工企业进行处理处罚。二是恶意串通造成审计核实难。一些施工单位有意高估冒算，建设单位心照不宣，两方联手造假套取国家建设资金。国家审计在核实工程量（特别是隐蔽工程量）上难度很大。
　　（四）效益评价标准不统一。不同政府投资项目差异较大，涉及行业面广，导致在效益评价上缺乏统一的操作规范。审计署于2001年颁布的《审计机关国家建设项目审计准则》在效益审计怎样审、怎样评价上没有提供明确的操作规范。目前县级审计机关对政府投资项目的审计重点，主要定位在核实工程造价、防止工程高估冒算及损失浪费等方面，对于其经济性、效率性、效果性评价的较少。由于没有统一的评价标准，各地得出的审计结论差异较大，服务宏观决策的功能发挥不充分。
　　二、对策和建议
　　（一）建立人才培训机制，提高审计人员的综合素质。一是积极争取地方政府的支持，确保机构人员到位，并保证政府投资的预算经费。二是从高等院校或社会中介组织招考优秀人才，同时通过脱产学习和培训等方式，帮助现有的投资审计人员不断提高业务技能。
　　（二）建立责任追究制。政府投资审计涉及到建设、施工、监理、采购、社会中介机构等，必须实行全方位的监督，严格各自的职责和范围，加大查处的力度，并实行责任追究制度。对建设单位不按规定的程序造成损失浪费和挤占挪用专项资金的，要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。对施工单位有意高估冒算的，不仅要按规定进行调整，而且要根据金额大小、危害程度处于适当的罚款。对于勘察、设计、监理等方面的问题要及时移交建设主管部门进行查处。国家审计机关应对社会中介组织执业质量进行审计监督，防止其受利益驱动，与施工企业串通而出现工程审计走过场、搞形式的现象。
　　（三）积极创新审计方法。一是积极运用现代科技手段，积极开发和运用工程审计软件。二是对大中型项目实行派驻工程审计员的制度，监督关口前移。三是聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价，对定性指标无法直接计量与考核的，可通过专家评估、公众问卷、抽样调查、同类比较等方法，确保效益审计质量。
　　（四）加大部门协调配合力度。国家建设项目审批部门应将审批和备案的建设项目向审计部门抄送，便于审计机关及时了解情况。审计机关应加强与执法执纪部门的配合力度，建立联席会议制度和审计结果利用制度，对重大违纪违法案件，及时移交有关部门进行查处，并向社会公布审计结果，提高政府投资的透明度。应明确从严格执行项目审批制度、严格控制项目总造价、切实改进建设实施方式、强化项目过程管理、做好项目固定资产的移交、严格责任追究制度等方面加强管理和监督。并要求建设单位在项目竣工后3 个月内必须将相关资料报送市审计局进行项目竣工决算审计，应明确规定，政府投资建设项目的建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与政府投资建设项目直接有关的财务收支，都必须依法接受审计监督，单个项目投资在100 万元以上实行必审制，低于100 万元的实行抽审；所有政府投资建设项目审计工作由审计机关统管，审计费用来自审减的财政支出；同时要求合同文本中必须载明工程决算以审计机关审计认定数为准。改变过去由建设单位自行委托社会中介机构进行审计的做法，有效根治了中介机构因追求小团体的利益而不顾国家利益等弊病。政府投资审计新机制的建立，政府审计机关唱主角，理顺了方方面面的关系，体现了审计作为政府投资建设项目管理最后一环的权威性、全面性。
　　为避免再回到建设单位委托社会中介机构的旧模式，审计局应采取公开招标，在全区范围内遴选中介力量参与政府投资项目审计，应出台《政府投资建设项目审计招标投标办法》。为确保招投标过程的公平、公正，《审计招标投标办法》规定由审计局提出标书、招标机构具体承办、监察局全程监督。应采取由建设单位按审减额（在送审额10% 以内的）一定比例上缴审计费用，实行财政专户管理，保证好事做好、做长远。此项经费专用于审计机关组织社会中介机构、聘请有关专家、奖励相关人员。如果政府投资建设项目的审减额超过送审额10% 以上的，相关审计费用由施工单位承担。这样既解决了审计费用问题，又做到了“两头卡死”，有效限制了施工单位有意抬高送审造价的不良行为。审计局应重视社会审计机构的审计质量，对复核把关中发现的问题，及时督促纠正，并记录在案，在下次招标中通过不良记录扣分的方式将问题社审机构清除出服务队伍，切实保证每一份审计结论客观公正。
　　三、具体措施
　　（一）进一步明确审计对象，落实政府投资项目必审制
　　除正常区、镇两级财政资金的投资项目外，还应将政府性集资、融资、募捐资金投资的项目和享受政府优惠政策建设的项目以及产权归国家所有的其他投资项目，如经济适用房、政府廉租房、拆迁安置房和政府原有资产置换工程、参股项目、举债工程以及施工单位垫资工程、带资工程、BT工程、BOT工程等，都纳入审计范围，实施审计监督。同时还须明确，政府投资项目建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供货等与政府投资建设项目有关的财务收支及相关经济活动也须接受审计监督。
　　（二）科学地确定审计内容，努力提升审计目标
　　投资审计是一项系统工程，涉及面很广，应根据政府的需要和人民群众关注的问题来确定审计内容，不仅注重资金运转情况，更注重程序和项目管理，还要关注带有普遍性、倾向性的问题，分析产生问题的原因，从强化管理、提高效益的角度提出建议，促进投资管理水平的提高。政府重大投资项目的审计，主要包括以下四个方面内容：一是项目建设程序、资金筹集、征地拆迁等前期工作是否真实、合法和合规；二是项目实施过程中招投标程序和合同订立是否合法、有效，内控制度是否建立和落实，资金拨付、管理和使用是否真实合法；三是是否按批准的概预算控制造价，编制的工程结算和竣工决算是否真实、完整、正确；四是项目投资的效益情况，包括经济效益、社会效益和生态效益等取得的预期效果。
　　（三）选择合理的审计方法，实现投资审计目的
　　1. 对工程内容简单、普通单一的投资项目，如：道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程等，应进行工程结算审计（价款审计）。这些工程的主要成本（甚至全部成本）是工程建筑成本，只要把工程结算审计了等于将整个工程审计了。通过工程结算审计，揭示项目管理上的存在问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正地审定工程造价，就能有效地控制造价，达到节省投资的审计目的。
　　2. 对一些投资涉及面广，项目完整的投资事项，如：新建学校、新建医院、新建道路、代建工程等，应进行竣工决算审计（全面审计）。这类工程不仅审其工程结算，还要审其资金管理，要对整个项目所有收支进行审计，包括征地拆迁支出、勘察设计支出、施工监理支出、建筑管理支出和基建收入等。这些项目，通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。
　　3. 对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计人员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行审计（跟踪审计）。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时提出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。
　　4. 对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如：标志工程、实事工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”是投资审计的主要任务之一。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济、社会和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。
　　（四）为理顺政府投资项目监督关系，应出台《政府投资项目审计暂行办法》
　　办法应规定，审计机关对政府投资项目按项目的财政财务隶属关系、国有资产监督关系和投资比例依法确定审计管辖范围。计划、经贸、财政、税务、建设、国土资源、金融等行政主管部门，应当在各自职责范围内支持、协助审计机关对政府投资项目的审计。计划、经贸部门应当将经批准的政府投资项目和预备项目抄送同级审计机关。同级审计机关应当依据本级政府及计划、经贸部门批准的项目计划，编制政府投资项目审计计划。审计机关在安排政府投资项目审计时，应该确定建设单位为被审计单位，必要时可依法追加其他相关单位为被审计单位。
　　办法应规定的政府投资项目包括：以区、镇两级财政性资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金及国有企事业单位、国有控股企业投资或者融资等为主要资金来源的、必须依法进行审计的基本建设项目和技术改造项目。适用于各项政府投资项目和与政府投资项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与该项目直接有关的财务收支。
　　办法还应规定审计的内容，审计机关对政府投资项目预算或者概算执行情况进行审计监督；审查政府投资项目建设规模及总投资控制情况；审查竣工决算资料和工程建设成本的真实性、完整性、合法性；审查工程合同执行、设计变更、现场签证、建设资金的管理和使用、年度预算的执行情况和年度决算、建设单位申报的工程款拨付及建设收入、节余资金、尾工工程投资的真实性与合法性等情况。
　　办法应同时规定，审计机关通过审计，对政府投资项目的投资效益、社会效益、环保效益和项目实施等情况进行审计评价。审计机关对政府投资项目竣工决算的审计结果，可以依法成为建设单位编制项目竣工验收报告、工程造价管理机构核定工程造价、财政部门批复投资项目财务决算、工程合同各方结算工程价款、国有资产管理部门办理国有资产登记的依据。

（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）