常州市审计局

加强工会经费监督的几点思考

发布日期：2010-08-09

　　近期，我们在对某总工会领导任期经济责任审计中发现，近年来随着企业工会经费由地税部门代征后，工会经费有了较大的增长，但由于现行监管体制的缺陷，导致工会经费收支、工会资产管理以及困难职工帮扶、送温暖等专项资金管理和使用存在不少问题，急需改变工会经费监管体制，加强工会经费监管刻不容缓。
　　一、工会经费监管体制现状
　　目前，各级总工会经费来源主要包括同级财政预算拨款、本级工会经费留成、上级补助以及工会资产经营收益等，此外，各级总工会还代管了各种帮扶专项资金。按照工会经费独立核算原则以及 “统一领导、分级管理”的财务体制和“统一领导、分级负责”的经费审查监督体制，各级总工会建立独立的预、决算和经费审查委员会制度，工会经费收支不纳入财政预算，工会资产不列入国有资产，相应经营收益不上缴财政。具体监督管理情况如下：
　　1、财政预算拨款。主要为总工会及其所属事业单位离退休干部职工经费、本级各行政机关应上解的工会经费以及本级财政安排的困难职工零星帮扶资金，该部分资金纳入同级财政预算管理。由于使用范围和金额相对稳定，困难职工零星帮扶资金量又太小，一般上级经审委员会和本级财政、审计等均未将该部分资金纳入常规监管范围。
　　2、工会经费、上级补助以及工会资产经营收益。按照《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》相关规定，该部分收支不纳入财政预决算管理，主要用于总工会在职人员支出、日常办公支出以及下属事业单位补助支出等，由本级和上级总工会经费审查委员会负责审查监督。各级总工会每年将该部分收支预决算情况报经同级工会经费审查委员会审查后，再上报上级总工会批复，并定期向会员大会或者会员代表大会报告，接受监督。
　　3、代管的专项资金。主要是同级政府安排的送温暖资金、上级财政和工会系统分配下拨的困难职工帮扶专项资金等。按照工会会计制度规定，总工会将该部分资金通过往来科目核算，收支不纳入预决算管理，对该部分资金监督主要由本级和上级经费审查委员会进行审查。
　　4、工会资产的管理。各级总工会根据中华全国总工会《工会固定资产管理办法》规定，设立了资产监督管理委员会，建立并完善了工会资产管理办法，定期将总工会机关、下属事业单位和下级总工会的固定资产汇总后上报上级总工会。
　　由此可见，《中华人民共和国工会法》关于工会经费的使用应当依法接受国家监督的规定并未得到有效执行，对各级总工会的监督主要由本级和上级经费审查委员会来完成，而各级经审委员会及其办公室人员配备、经费保障和管理机制决定了其仅仅是各级总工会的内审部门，其主要职能必然首先侧重于为同级总工会服务，其次才是监督，即使监督也是较低层次的、有限的。
　　二、现行监管体制的缺陷
　　第一，工会经费审查委员会独立性有限。根据《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》和《中华全国总工会关于加强工会经费审查监督工作的意见》相关规定，各级工会经费审查委员会由本级会员大会或会员代表大会选举产生，委员会主任按同级工会副职级配备，纳入同级工会领导干部序列，委员会办公室是经审会的工作机构，列入同级工会机关部门编制，办公室主任、副主任列入同级工会机关部门正、副职级领导职位，其职务任免应事先征求同级经审会主任的意见，经审干部不得从事经审监督范围内的经济管理工作，经审会及其办公室所需经费纳入本级工会年度预算，保证经审专用经费的使用。
　　由此可见，经审委员会及其办公室无论从人员还是经费上来说，都无法独立于同级总工会，而且在县级总工会中，由于人员配备不足，经审办公室人员只能由财务人员兼任，其独立性可想而知。
　　第二，经审委员会的独立性制约了其监督职能发挥。
　　一是尽管制度赋予了各级经审委员会负责审查同级工会组织及其直属企业、事业单位的经费收支和财产管理情况，监督财经法纪的贯彻执行和工会经费的使用，并向同级会员大会或会员代表大会或同级工会委员会负责并报告工作的职能和地位，但事实上经审委员会对同级工会经费收支的审查类似于必经程序，有些流于形式，谈不上实质性监督，其办公室的工作也多停留在为同级总工会服务，帮助其完善内部管理，规范会计核算等基础性工作阶段，对有些明显的违规问题由于独立性限制而无法反映，几乎没有涉及财经法纪的贯彻执行等纵深层次。如，审计发现某总工会存在超标准超范围发放人员补贴情况，这明显与相关规定不符，但作为此项行为的受益者，经审人员肯定不会对此有异议，因为他们无法置身事外。又如，审计发现某总工会对经审工作经费采取据实列支的方式核算，支出金额远远低于经审专用基金的提取标准，但经审人员却无法作为问题反映，更谈不上纠正了。
　　二是经审的地位限制了其专业技术水平的发挥。经审的内审性质决定了其工作只能“避重就轻”，对有些明显违规，但又可以从核算层面反映的问题，经审人员只能反映为账务处理问题。如，对通过将工会经费收入挂往来，从而人为调节收入和上解经费支出的问题，经审意见一般倾向于从核算层面反映。
　　三是经审工作的有效性更多地依赖经审结果的运用，这就跟单位领导的观念和对经审工作的重视程度息息相关，即使仅为一条合理化建议，领导不采纳也是一纸空文。
　　第三，经审工作依据的法律法规漏洞影响经审效果。目前经审委员会对工会经费预算编制和执行的管理，主要依据某领导在一次会上的讲话，要求各项支出决算数只要不超过或低于预算的10%，就算合理。而预算的编制主要依据各级总工会历年的经验数据，既不能说明支出结构的合理性，也未对各支出大类的核算内容进行明显界定和区分，这必然影响预算的计划性和真实性，不仅影响到预算的执行，也为人为调节支出以逃避预算管理打开了方便之门。依据这样的规定，经审委员会对预算的监管只能是有名无实，效果可想而知。
　　第四，工会资产管理现状令人担忧。审计发现，某总工会虽然设立了资产监督管理委员会，建立并完善了工会资产管理办法，但在固定资产核算和管理中仍然存在账面漏记固定资产，未按规定建立固定资产三级明细账或固定资产管理卡片，导致无法对固定资产进行账实核对，从而长期未进行盘点清理，以及报废资产存在先处置后审批等问题，虽然也定期将资产情况汇总上报上级总工会，但仅仅依据账面情况汇总，在账面资产不实的情况下，汇总数据的可信度不得不让人质疑。管理制度和机构形同虚设，严重影响到了工会资产的安全和完整。
　　这些监督体制上的缺陷与对逐年增长工会经费收支和资产的监督需要形成了巨大的反差，使得强化工会经费监管、改变现行管理模式，变得尤为迫切。
　　三、加强工会经费监管的几点思考
　　为了加强工会经费和资产的管理，建议将现行的单一的工会系统内部监督模式变为由国家审计监督和工会内部监督相结合的多重监督模式，即在充分发挥现行的由各级经审委员会、资产管理部门等工会内部监督职能的基础上，强化国家审计对工会系统的监督。
　　第一，充分发挥各级工会经费审查委员会的监督职能。各级经审委员会作为工会系统的法定监督部门，承担了工会经费和资产的常规审查监督职能，其办公室具体负责各级总工会机关和下属事业单位年度财务收支审计，以及对基层工会经费计拨和专项资金使用的审查工作，应充分发挥其监督职能。一是要合理配备经审委员。各级经审委员会中应配备懂财金法规和财务知识的专业人员，比如同级审计、财政等部门的人员，以加强工会经费预决算实质性审查力度，尽量避免走过场。二是各级总工会领导要重视经审工作，为经审委员会及其办公室开展工作提供必要的经费保障，配备专业的审计力量，突出其监管地位，为经审工作开展营造良好的氛围。三是要强化审计结果的运用，将经审依法提出的处理处罚意见和合理化建议落到实处，充分发挥其内部审计监督职能。
　　第二，充分发挥资产管理部门的监督职能。一是财务部门应完善账务处理，保证账面数据的真实、完整。二是资产管理部门要切实履行职责，严格执行资产购置、日常管理和报废处置审批制度，将制度规定和责任落到实处，确保资产安全。三是要定期对资产进行清查盘点，以保证资产账实相符。
　　第三，要强化国家审计机关对工会经费的监督。审计部门作为国家监督的主体，无论从强制性、独立性，还是人员配备、专业技术水平来讲，对于强化工会经费监督，促进经审工作，有着不可替代的作用。一是细化相关规定。目前，国家审计机关对工会经费的审计监督主要依据《中华人民共和国工会法》“工会经费的使用应当依法接受国家监督”的规定，但对于如何实施，工会法、审计法及其实施条例均无明确规定。为此，建议完善细化制度规定，明确国家审计对工会经费的监督内容。二是审计机关依据相关规定，可以考虑将工会经费、资产、专项资金甚至工会领导的任期经济责任审计全部或部分纳入国家审计机关年度审计计划，或在其他审计项目中针对性地进行延伸审计调查。通过充分揭露和查处违纪违规问题，提合理化建议，并对审计结果的有效监督落实，切实纠正违法违规行为，帮助被审计单位改善管理，促进工会系统内部监督。（蔡谷华、徐定友四川省德阳市审计局）

（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载）