常州市审计局

基于绩效审计的经济责任审计评价体系研究

发布日期：2010-08-09

　　绩效审计是一种对政府利用公共资源履行职责的经济性、效率性和效果性程度进行监督、鉴证并评价的审计形式。随着社会主义市场经济体制的不断完善、公共财政体制改革的逐步深化以及政府行政体制改革的深入推进，传统的真实合法性审计已经不能满足经济社会发展的需要，我国的绩效审计在特定的政治、经济制度和政府管理水平条件下逐步开展起来，并发挥着越来越重要的作用。按照《审计署2008年至2012年审计工作规划》要求，到2012年所有审计项目都要开展绩效审计。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，面对经济社会全面协调可持续发展的客观要求，科学发展观理论的提出，责任制政府、坚持正确的政绩观以及以人为本等执政理念的建立，为政府绩效审计的发展提供了新思路和发展方向。
　　一、经济责任审计中绩效因素的分析
　　经济责任审计是伴随着我国政治经济体制改革不断深入而逐步建立完善起来的具有中国特色的审计制度。它以被审计领导干部所在地区、单位各种经济活动和真实合法效益情况为基础，客观评价领导干部履行职责的工作实绩。在审计的定义、审计的目的、审计的范围和内容等诸多方面，经济责任审计和绩效审计都有着许多相通之处。绩效审计的内容已经成为经济责任审计深入发展的必然要求。
　　从审计的定义来看，政府绩效审计源于公共受托的经济责任关系，是对公共资源使用和管理情况的审计。美国审计总署1994年的《政府审计准则》中指出：“绩效审计就是客观、系统地检查证据，实现对政府组织、项目、活动和功能的独立评价，以便为采用纠正措施的有关各方进行决策和实施监督提供信息的一种审计制度。”而经济责任审计的定义是，审计并且评价领导干部基于本人所担任的特定职务管理运用公共财政资金、国家资源以及国有资本、相关社会资金等职责和义务的履行情况。从两者的定义中可以看出，政府绩效评估是实现经济责任审计职能要求的一种重要形式。
　　从审计的目的来看，政府绩效审计以改善政府的公共责任性、促进领导干部依法科学决策、提高政府公共服务效能为目标，旨在推动建立健全政府绩效管理制度和政府部门责任追究制，促进提高政府绩效管理水平。而经济责任审计则紧紧围绕着领导干部各种经济行为的行政效果，以相关数据、经济指标和客观事实评价领导干部履行职责、遵纪守法等情况，旨在促进领导干部树立正确政绩观和科学发展观，提高领导干部的决策能力、管理能力和执行国家政策的能力。虽然两者的审计客体不同，但它们都是为创建法制政府、责任政府和效率政府这一共同目标而服务的。
　　从审计的范围和内容来看，政府绩效审计以各类政府性资金为主要目标，审查分析政府性资金使用的效果、效率和效益性，其范围比较广泛，不仅限于财务领域，还延伸到非财务领域。而经济责任审计则以全部政府性资金为主线，围绕着领导干部经济决策权、经济管理权、经济政策执行权和遵守廉政规定的情况开展审计，逐步将省、市、县、乡镇党政主要负责人和各级党政部门、单位领导干部、国有及国有控股企业法定代表人纳入审计范围，基本实现了多层次、全领域覆盖。目前，两者都已经不仅局限于传统的财政财务收支审计模式，审计内容已经扩大到行政管理、经济决策、公共服务等许多领域。
　　通过以上比较可以看出，经济责任审计本身就是绩效审计的一种特殊形态，它既包括了合规、合法性审查，也包括了经济性、效果性、效率性的评价，是财务审计、合规审计、绩效审计等诸多审计模式的一种综合。
　　二、基于绩效审计的经济责任审计评价体系研究
　　科学的评价体系是获得正确统计分析结论的重要前提。无论是绩效审计，还是经济责任审计，目前的最大的难点就在于评价难，评价实绩效果的标准难以确定，审计评价缺乏一套定量和定性相结合的、规范统一、便于操作的科学方法。按照“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”的要求，基于绩效审计的经济责任审计模式应充分体现宏观管理的需要，在审计评价中既要关注经济增长的总量和速度，又要关注可持续发展的能力；既要关注经济发展中的突出矛盾，又要关注经济和社会、环境、资源的协调发展；既要关注经济效益，又要关注社会效益和生态效益。通过对领导干部履行经济责任情况的科学评价与判断，从宏观层面提出解决问题的意见和建议，有效发挥审计的导向作用和约束作用，引导和督促党政领导干部全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，更好地为经济社会又好又快发展服务。
　　构建评价体系的指导原则。一是全面性与代表性相结合的原则。评价体系是一个多种因素相互影响、相互作用的综合系统，因此应从不同角度反映领导干部履行经济责任的主要成绩和效果。另外，虽然绩效评估涉及到经济、社会发展的各个领域，但评价体系不能包罗万象，在指标选择上应强调代表性、典型性。二是系统性与针对性相结合的原则。评价体系是一个复杂的系统，它由不同层次、不同要素组成，经济责任审计要求全面反映领导干部履行经济责任情况的各个方面。同时，要抓住领导干部经济责任的主要特征，避免评价体系繁杂，达到系统性与针对性的统一。三是科学性与实用性相结合的原则。具体指标的选取应建立在充分认识、系统研究的基础上，指标内容和标准的设置要简明实用，便于理解，考虑到数据获得的难易程度和可靠性。要充分利用审计方法和手段获得的相关数据，努力做到与党委、政府年度考核的内容相结合，满足干部监督管理的需要。四是灵活性与可操作性相结合的原则。领导干部履行经济责任的绩效要求是不断发展变化的，因此评价体系应充分考虑系统随实践发展不断变化的特点，能够科学反映领导干部履行经济责任的现状和变化趋势。
　　评价体系的方法研究。绩效审计评价体系的研究方法很多，常见的有目标管理法、360度考核法、平衡计分卡法等。针对经济责任审计覆盖层次多、审计内容广的特点，可以采用层次分析法对领导干部经济责任履行情况进行分析研究。层次分析法是一种模拟人的决策思维过程，对较为模糊或较为复杂的问题使用定性与定量分析相结合的手段作出科学决策的分析方法，是分析多目标、多因素、多准则复杂大系统的有力工具。层次分析法首先把要解决的问题分出系列层次，即根据问题的性质和目标将问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将各层次各因素聚类组合，形成一个递阶的有序层次结构模型；再对模型中每一层次每一因素的相对重要性赋予其表示主观判断的数量值，然后对统一层次的诸因素两两比较确定出相对于上一层目标的各自权重系数。这样层层分析，最终得到所有因素相对于总目标的重要性排序。
　　评价体系的对象调整。从审计对象上分类，经济责任审计大致可以分为三种：一是党政主要负责人经济责任审计，这是经济责任审计未来发展的重点，也是审计发挥“免疫系统”作用的重要形式；二是政府部门及事业单位领导干部经济责任审计；三是国有及国有控股企业领导人员经济责任审计。在党政主要负责人经济责任审计中，要紧紧抓住全部政府性资金这一载体，将审计重点放在财政资金的效果性评价上，关注重大经济事项决策、国家经济政策执行、地方经济政策的合规合法情况；地方经济运行质量和效益、经济综合实力变化情况；公共财政体制的建设，“三农”、文化、教育、公共卫生、环保和城市建设等公共领域和公益事业支出比例情况；社会保障体系建设、社会保险覆盖面变化情况；国家土地政策落实，土地出让金、增值税、有偿使用费等征缴、管理、使用情况；重大投资项目的效益情况以及党风廉政建设等。在政府部门及事业单位领导干部经济责任审计中，要以提高政府性资金的投入产出效益为目标，围绕重点资金、重点部门、重点项目开展审计，关注财政财务资金的管理水平，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低、公共产品提供能力差等问题。在国有及国有控股企业领导人员经济责任审计中，要将审计重点放在资金使用的效率性评价上，关注国有资产的运行水平，分析投入资源和产出的产品、服务和其他成果之间的关系，及时发现和解决企业在重大决策、内控体系建设方面存在的问题，提高企业领导人员经营管理水平，规避风险，防止国有资产的流失。
　　三、党政主要负责人经济责任审计绩效评价分析
　　按照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(中组发[2006]14号)和《中共山东省委、山东省人民政府关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见(试行)》(鲁发[2007]21号)的要求，对党政主要负责人经济责任审计的绩效评价进行重点分析研究。根据层次分析法，在对党政主要负责人履行经济责任情况进行因素分解后，评价体系可以从结果层、目标层、领域层及指标层4个层面进行绩效分析。
　　结果层反映领导干部履行经济责任的总体评价。在确定指标因素之后，通过两两比较来构造判断矩阵，确定层次指标的权重，经过综合测算模型，由下往上进行层层分析，最后得出评价综合指数，也就是经济责任审计绩效评价的综合结果。
　　目标层由经济发展水平、社会发展水平、可持续发展水平、行政情况和个人廉政建设情况5个部分构成，其中经济发展水平反映任期内经济发展目标计划的完成情况以及本地区经济发展总体情况，社会事业发展水平反映地方教育、环保、卫生、就业、社保、人口等社会事业的发展情况，可持续发展水平反映地方经济、社会、资源和环境保护协调发展的能力，行政情况反映地方党政主要负责人经济决策、贯彻落实国家经济政策和法律法规、经济管理水平等情况，个人廉政建设情况反映地方党政主要负责人遵守廉政纪律规定的情况。
　　领域层及指标层由细化的指标组成。经济发展水平主要从经济发展成果、经济结构与质量、经济发展潜力三个方面进行评价。在绝对量评价的基础上，结合经济发展目标计划、经济发展位次、上级下达指标等进行相对量评价，如经济规模、经济效益、外向型经济发展、经济发展能力等指标。社会发展水平结合贯彻落实党的十七大精神，努力构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村，促进领导干部树立科学发展观和正确政绩观的要求，重点关注以改善民生方面为主的社会建设，可以采用收入分配、基础教育、就业、医疗卫生、社会保障等指标。可持续发展水平主要从资源、环境、土地等方面反映区域经济社会持久、有序、稳定和协调发展的潜力，可以采用节能降耗、治污减排、耕地节约集约利用等指标。行政情况主要反映地方党政主要负责人科学决策、依法行政的情况，如经济决策、贯彻落实国家政策情况、财政财务管理情况等，主要采用一些传统财政财务收支审计的评价指标。个人廉政情况主要从领导干部本人和所在单位廉政纪律执行情况来考核，并通过发放问卷调查表，组织座谈，走访纪检监察等部门获取真实客观的信息，如个人收入、住房、车辆情况，有无在土地出让、重大投资建设项目决策等方面存在滥用职权的违法行为，有无其他违反廉政规定的情况等。

　　
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