常州市审计局

县级审计计划管理模式探析

发布日期：2010-08-09

　　岁末年初，各级审计机关都要在认真研究宏观经济决策和深入分析当前区域经济形势的基础上，围绕政府经济工作的中心和人民群众关心的热点、难点及焦点问题，精心制定本区域内的年度审计工作计划。《宪法》所赋予的双重领导体制决定了地方审计机关在审计计划的制定过程中，不仅要依靠上级审计机关下达的审计计划，还应该包括更宽泛更丰富的审计内容。具体到县级审计计划管理，应从以下方面考虑：
　　一、双重领导体制对审计计划制定的影响
　　《中华人民共和国宪法》第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。这就决定了地方审计机关是在上级审计机关和本级人民政府的双重领导下开展工作，这就意味着地方审计机关在制定审计工作计划时，不能完全依靠上级下达，还应该充分考虑本行政区域内的经济发展状况和党委政府对审计工作的需求。因此，县级审计机关审计计划应该实行双轨制甚至多轨制的管理模式，只有这样，才能更好的达到双重领导体制对审计工作的目标要求，也才能使审计机关的“免疫系统”功能得到充分发挥。
　　二、审计计划管理的相关法规
　　随着新时期审计工作的发展，对审计计划管理也经历了一个循序渐进不断发展的过程。单从代表着不同审计发展阶段的各类审计法规中探寻，就不难发现，我国审计机关对审计计划管理工作正逐步走向科学化和规范化的轨道。1985年8月29日，国务院颁布的《关于审计工作的暂行规定》第八条规定：各级审计机关的年度审计工作计划、年度工作报告，报上级审计机关并报本级人民政府。这一规定，为审计计划管理模式的形成奠定了初步基调。1988年11月30日，国务院第21号令颁布的《中华人民共和国审计条例》第十八条规定：各级审计机关应当根据国家政策以及上级审计机关和本级政府的要求，确定审计工作的重点，编制审计项目计划。此项规定进一步明确了审计机关制定审计计划的主要依据。1994年8月31日，中华人民共和国主席令第32号发布了第八次全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》第三十七条规定：审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书。1997年10月21日，中华人民共和国国务院令231号发布了《中华人民共和国审计法实施条例》第三十六条对审计计划管理有了较为详细的规定和注解：审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。以上是在审计法律层面涉及有关审计计划管理方面的规定，虽然略显宽泛，但是却能够起到指导审计计划管理方向的作用。
　　2003年2月，审计署颁布了《审计机关审计项目计划管理办法》，这是我国审计历史上第一个有关审计计划管理的部门法规，具有里程碑的重要意义。此《办法》将审计项目计划基本划分为上级审计机关统一组织项目、授权项目、领导交办项目和自行安排项目等四类，并且规定审计项目计划管理实行统一领导，分级负责制，县级以上地方各级审计机关分别负责本地区审计项目计划管理工作。这就在很大程度上给予县级审计机关审计项目立项权在法规层面的确认。在审计计划制定依据方面，该《办法》也同时做出了明确规定：如规定编制审计项目计划，要依据国家社会经济发展的方针政策和审计工作发展纲要，严格执行审计法及其实施条例、有关法律法规和审计准则，确保履行法定职责；规定编制审计项目计划，要紧紧围绕政府工作中心，明确具体审计目标，合理选择审计重点，注重提高审计成果的质量和水平。同时还规定编制审计项目计划，要根据审计资源状况，量力而行，留有余地，统筹协调，合理均衡地安排任务，避免重复，减少交叉等等，涉及内容较为全面。2004年5月，在《审计机关审计项目质量控制办法》中，审计署还从质量控制的角度规定：审计机关制定年度审计项目计划时，应当考虑审计项目的时间、经费和人员要求，为审计项目质量控制提供保障。无疑，上述法规对当时和当前的审计计划管理工作均具有积极的指导意义。
　　三、县级审计机关审计计划管理现状
　　（一）各县级审计机关审计计划管理差异
　　从目前情况看，各县级审计机关对审计计划管理的重视程度、制定程序和管理理念等都有很大差异。这些差异主要表现在：一是领导重视程度差异。当前，审计计划管理理念被提升到空前重要的高度，审计计划的科学制定被视为审计工作的龙头，龙头带不好，审计工作就会偏离科学发展的轨道，审计的免疫功能也会打折扣。但从实际情况看，审计机关领导对审计计划管理的重视程度各地存在差异。有的审计机关还是习惯于等着上级审计机关下达计划的“等、靠”思维方式，不能从当地经济大局出发，去争取项目。二是政府对审计工作的需求和要求存在较大差异。由于审计工作在各县经济发展中发挥的作用不尽相同，使得各地政府对审计工作的需求和要求也有很大差别，这就造成县（市、区）审计机关在审计计划的报批程序上存在很大差异。如有的县级局在审计计划报批上实行上级计划和政府计划双轨制；有的则将政府年度委托项目统统归为政府临时交办事项，不列入年度计划。三是管理理念不尽相同。在审计计划的管理方面，也存在着制定计划的随机性大，年初计划不能起到统领全年工作的作用；有的则制定计划过量，造成计划调整的随意性和工作的超负荷，在一定程度上影响审计项目操作质量。
　　（二）当前县级审计机关审计计划管理模式中的不足
　　1. 审计计划在全年工作开展中的龙头作用未得到充分发挥。由于部分审计机关在审计计划制定中的主动性不够，能动性不足，造成年初下达的审计计划不能涵盖全年工作的整体框架，缺乏指导性。同时还引起计划调整随意，甚至不纳入计划就立项的连锁反应，不利于审计工作整体提升和审计质量管理。
　　2. 围绕地方经济建设这一侧重点在计划安排上反映不明显。一方面，由上级审计机关下达年初审计计划并进行审计计划管理是多年来形成的工作习惯，这样做的弊端是上级审计机关在下达计划时，不可能将各地经济差异和影响经济发展的因素统统考虑进来，所以使得上级下达的审计计划并不能完全满足地方经济发展对审计工作的需要。另一方面，县级审计机关在向上级审计机关申报计划时没有充分考虑当地经济发展的实际情况，造成审计计划与经济发展需求的脱节。
　　3. 审计计划制定和审批权限模糊造成审计计划管理模式不统一。在审计计划的制定和审批权方面，审计法律和法规均未做出具体规定，因此，就出现了各地审计计划审批双轨制与单轨制并行的局面。在实行双轨制的县级审计机关，审计计划制定审批有上级审计机关和本级政府两个渠道。上级审计计划侧重于财政审计、行业审计和专项资金等需要上级授予审计权利的项目；本级政府计划则侧重于因当地经济发展需要而确定的审计项目。
　　4. 审计计划调整的空间较大且缺乏必要的制约机制。当前，上级审计机关对审计计划的调整与变更缺乏必要的制约，加之年初审计计划制定过程中缺乏科学的调研做基础，使得一些脱离实际的项目被纳入其中，还有的计划所列工作量过大，造成不得不进行年中计划调整，这在一定程度上影响了审计计划制定与管理的严肃性。
　　四、对县级审计机关审计计划管理模式科学化的建议
　　第一，建议进一步明确县级审计计划审批权限。针对县级审计计划制定审批过程中存在的审批权限明确问题，建议有审计法规制定权限的部门在充分进行调研的基础上，以审计计划管理科学化为目标，充分考虑审计项目立项的合法性、合理性和合规性，进一步明确县级审计计划审批权限，从而有效避免审计立项的随意性。
　　第二，建议有效统一县级审计计划管理模式。审计实践表明，无论是实行上级审计机关和本级政府同时审批的双轨制审计计划管理模式，还是实行上级审计机关审批审计计划的单轨制模式都有其存在的合理性。但是，从审计项目管理角度讲，双轨制下制定的审计计划中会有一部分政府审批项目脱离上级审计机关的业务指导与质量管理视线，这不利于对审计计划完成状况的后续管理。因此建议上级审计机关能够有效统一县级审计机关管理模式，逐步将县级政府临时交办事项纳入业务指导和质量管理层面，以维护审计项目立项的权威性和严谨性，避免审计计划多头管理造成的弊端。
　　第三，建议及时完善审计计划调整的约束机制。年初审计计划的制定应该有其完整的思路，在计划实施过程中无论增减审计项目，也必然有其特定的原因。因此在审计计划调整时，要建立一套有效的约束机制，如在上报计划调整报告时应列明调减项目的年初立项资料、调增项目的立项基础和相应的调增调减理由等，以增强审计计划调整的科学性。（谷鹏羽河北省固安县审计局）

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