常州市审计局

对廉租房建设采用BOT融资模式的探析

发布日期：2010-08-09

　　我国早在1998年就提出了建立廉租房的社会保障体系构想。1999年建设部出台《城镇廉租房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。2004年3月我国在《城镇廉租房管理办法》的基础上修改并正式颁布实施了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。但是，制度运行以来，因为种种因素的制约，廉租房在各地的发展并不平衡。究其原因，资金是影响廉租房建设的一个重要因素。鉴于此，笔者建议引进一种新的融资方式来解决廉租房建设资金瓶颈问题，BOT就值得借鉴与尝试。
　　一、在廉租房建设中引入BOT的可行性
　　BOT（BUILD-OPERATE-TRANSFER），即建设－经营－转让，是政府吸引民间资本进入基础设施建设的一种融资方式。在廉租房建设中采用BOT融资的运作方式具体指由私人部门发起设立廉租房项目公司，该项目公司融资建设廉租房，项目建成后向政府认定的廉租房住户提供住房和相应的服务，廉租房住户和政府共同负担廉租房。虽然BOT融资方式目前还没有在我国廉租房建设中实际运用, 但无论从理论上还是从现实环境看都具有一定的可行性。
　　1、理论上的可行性。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，介于二者之间的则为准公共产品。对于准公共产品，既可以由公共部门提供，也可以由私人部门提供，或者采用混合方式提供。对于廉租房，首先来说，它是国家和当地政府为了解决城市中低经济收入家庭住房困难而建的普通住宅，有社会公共福利和住房社会保障性质，产权归属于国家，属于公共产品。但从效用的分割性角度看，廉租房是可以分割的；从受益的排他性角度看，廉租房是特定对象才能受益，并且在对廉租房的需求大于其供给的情况下，廉租房具有一定的排他性；从消费的竞争性角度看，廉租房的边际生产成本不为零，边际拥有成本也不为零。因此，廉租房可以界定为准公共产品，具备运用BOT融资的前提条件。
　　2、体制和制度的可行性。我国目前实行的是社会主义市场经济体制，其基本特征之一就是在所有制结构上要以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。从体制角度看，在廉租房建设中采用BOT融资模式不存在障碍。另外，国家相关制度措施也鼓励民间资本投资。如国家发改委在2009年出台的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，其中第三条为“深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道”，内容包括加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资。因此，在廉租房建设中采用BOT融资模式不存在制度障碍。
　　3、民间资本供给量大且有投资意愿。在我国，民间资本数量巨大，2008年全国居民储蓄存款余额高达217885.4亿元。目前的城乡居民及单位存款年利率活期仅为0.36%。在银行利率比较低的情况下, 数额巨大的民间资本就有极强的投资欲望。虽然巨额民间资本有着资本逐利性, 但在廉租房建设中政府可以利用相关优惠措施或对廉租住房对象给予租金补贴等方式, 同样可以吸引大量民间资本的涌入。
　　4、政府对于扩展廉租房融资渠道的政策支持。作为一项民生工程, 国家在廉租房建设上从产业政策、税收政策和土地政策等多方面都有扶持，这些优惠政策措施为民进资本的进入提供了良好外部环境，可以有效降低其建设成本。另外，国家通过对廉租房住户提供一定的廉租住房补贴，可以从一定程度上保证民间资本投资廉租房建设的收益。
　　5、拥有成功的案例。在日本、新加坡和香港等地，政府公共住房建设逐渐引入民营企业参与是一种普遍趋势，有力的缓解了政府的财政压力，建立起了公共住房建设的长效机制，保证了公共住房建设的可持续发展。
　　二、在廉租房建设中引入BOT的优缺点
　　1、在廉租房建设中引入BOT的优点
　　在廉租房建设中引入BOT的优点主要表现在以下几个方面：一是有利于减轻政府的财政负担。采用BOT模式建设廉租房可以进一步拓宽融资渠道，为急需输血的廉租房建设注入大量资金，缓解了政府的财政压力。二是避免了政府的债务风险。目前，很多地方政府在解决廉租住房建设配套资金问题上都是通过银行贷款、发行债券等方式加以解决，这就加大了政府的债务风险。引入BOT模式后，政府则把风险转嫁给了BOT投资者，转嫁给了社会，将风险得以较好的分散。另外，在BOT合同的签订过程中, 也可以将建设风险、采购与供应风险等合理转移。三是有利于提高廉租房项目的运作效率。一般来说，政府在投资建设廉租房等基础设施时都或多或少存在着效率低下的问题。把BOT投融资方式引入廉租房建设，项目公司采用先进的管理和建造技术，可以有效提高建设效率和降低建设成本。同时，还可以在一定程度上减少腐败行为。四是可以为社会低收入群体提供及时、甚至超前的更多更好的廉租住房服务。BOT投融资方式转变了依靠政府全权负责建设廉租住房的传统模式, 使政府能在财力有限的情况下, 仍然可以借助国内外民间资本力量, 在短期内为更多的需要廉租房的低收入群体提供住房。五是可以给民间资本提供更多的投资机会，可以为社会创造更多的就业机会。
　　2、在廉租房建设中引入BOT的缺点
　　在廉租房建设中引入BOT投融资方式的局限主要表现在：一是廉租房建设投资额较大，廉租住房的租金收取有一定困难，成本回收时间久，项目的风险性较大，可能会导致投资方的积极性不足。二是在廉租房建设中引入BOT的程序较为复杂，需要较高水平的管理，这对政府和项目公司都提出了较高的要求。
　　三、在廉租房建设中采用BOT的几点建议
　　虽然在廉租房建设上引入BOT融资方式具有一定的可行性，其优点也大于缺点，但仍面临着一些障碍，如人们观念落后，相关专业人才缺乏，相关法律法规不完善等。为此，提出以下几点建议。
　　1、加强引导，提高认识。BOT投融资模式在我国诸多地方可谓还是一个新事物，在廉租房建设中引入这样一种模式尚需要一个认识、熟悉、探索和提高的过程。特别是对于一些基层政府部门来说，由于专业人才相对匮乏，对BOT这种模式以及其作用的认识都有待提高。另外，由于在廉租房建设中引入BOT模式触及了一些部门和人员的利益，难免会存在抵触情绪，对引入BOT的积极性不高。这都需要有关部门进一步加强引导，提高认识。
　　2、进一步完善有关BOT的法律法规。目前, 我国有关对BOT的解释都是政府部门通过行政手段制定的规章等形式加以界定。BOT专门法的缺失将会造成廉租房工程建造、运营和移交过程中的无法可依，各种规定与法律之间缺乏有效衔接。所以，要加快研究，尽快出台一部关于BOT投融资方式的专项立法，详细规定BOT 项目的审批、准入、运作、政府保证、经营期限以及对BOT项目的征收、国有化和补偿问题等，促进BOT 项目的依法有序开展。
　　3、政府应加强对采用BOT建设廉租房项目的监管和服务。在廉租房建设中引入BOT并不意味着政府就可以什么都不管了，而是要做到不越位、不缺位，加强对项目的监管和服务。一是应加强监管。由于BOT建设项目周期长，运作复杂，政府有必要组建一个专门负责BOT事务的管理机构，加强廉租房建设、经营和转让的全程监管。在招标过程中要采用公开竞标方式挑选有实力的项目公司承接廉租房项目。在合同的谈判阶段，要对廉租房建设项目的内容、项目服务定价、双方权利及义务、政府优惠的形式、特许经营权的授予、不可抗力及风险分担，廉租房工程建设质量与户型设计要求等内容进行充分协商，形成法律性文件。在项目的建设、经营和移交阶段，政府也要注意对廉租房工程的持续监督, 防止项目公司偷工减料建设质量低劣的廉租房，或为急于收回投资而向廉租房住户收取更高的费用、把廉租房进行出售等行为。二是应做好服务，为廉租房建设采用BOT模式营造一个好的环境，必要时给与适当的补助和支持。政府专门负责BOT事务的管理机构要积极协调政府各个职能部门涉及BOT项目的工作，如项目的规划、土地的使用等，保障项目公司工作的顺利开展。在廉租房政策的制定上如税收、土地、产业方面应给予优惠。为确保项目公司的经营收入，需要政府给予廉租房住户一定的租金补贴，并将补贴按月支付给项目公司。
　　4、加强BOT人才的储备。BOT项目从谈判签约到后期的运营管理，涉及到经济、贸易、法律、金融、工程招投标、项目管理、资产评估等多个领域的知识，对政策性和技术性的要求都很高，再加上BOT有一套独特的运行规则和办法，这就需要有专门的机构和专业的人员来组织实施。因此，为了保证BOT项目得以顺利执行，除了在前面讲到的要组建成立一个专门负责BOT事务的管理机构外，同时需要引进有BOT专业背景的相关专业人才。
　　5、要因地制宜和循序渐进。BOT融资模式尽管有一些优点，但不一定适合每个地方，各地应结合实际，在充分论证基础上决定是否在廉租房建设中引入BOT模式。另外，由于在我国缺乏房地产项目BOT融资方式的案例借鉴，政府应先在部分地区或城镇的小范围内试行廉租房建设的BOT融资模式，通过项目实际运作来检验这种融资模式的可行性与合理性。（作者：张华荣审计署成都特派办）

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