常州市审计局

浅谈“免疫系统”建设性功能的地位及实现途径

发布日期：2010-08-09

　　国家审计“免疫系统”这一重要理论创新，是在审计领域贯彻落实科学发展观的具体体现，是对我国审计工作成功经验的高度总结和科学概括，为新时期审计事业的发展指明了前进的方向。当前，审计理论界普遍认为“免疫系统”的主要功能是预防功能、揭露功能和抵御功能，笔者认为这一观点有失偏颇。“免疫系统”还有一个更加重要的核心功能就是它的建设性作用。建设性作用主要通过调查、评价、建议等手段，发挥在推动制度建设、促进行业发展、完善宏观政策等方面的作用。建设性决定着审计的生命力。
　　一、理论特质和现实作用决定了建设性功能作用在“免疫系统”中的核心地位。
　　“免疫系统”论的理论特质和现实作用可以简单概括为以下四个方面：
　　一是“免疫系统”论的仿生学特点。“免疫系统”一词原为医学术语，是指机体保护自身的防御性结构，它具有高度的辨别力，能精确识别自己和非己物质，从而预防抵御病原菌的侵犯，对人类的健康起着举足轻重的作用。作为机体防卫病原体入侵最有效的武器，人体的免疫系统具有预警、自稳、修复、再造四大功能，能够主动识别、清除进入体内的各种致病因子，保护正常细胞不受损害。同时能够促进机体的再生和良性发展，如果机体免疫系统丧失这个建设性的功能，那么整个机体将会很快衰败灭亡。刘家义审计长提出的“免疫系统”论运用科学发展观，形象而全面地借鉴了这一医学概念，明确了国家审计在整个经济社会全局中的地位和作用犹如人体的免疫系统，是保证整个经济社会正常运行、持续发展的重要组成部分，毋容置疑也强调了它的建设性作用。
　　二是审计工作本身职能特点。随着经济社会的发展，国家审计的工作重点由过去单一的财政、财务收支监督逐步向推进法治、维护民生、推动改革、反腐倡廉、促进发展的复合型目标转变。这对审计工作提出了新的要求，决定着审计机关必须作为一个“免疫系统”，融入到我国经济社会发展的大局之中，能够最早地感受到“病害”侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全，促进经济社会发展。
　　三是我国行政管理体制改革目标。我国行政管理体制改革的总体目标，是在贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的前提下，努力形成职能完备、结构优化、精干高效、权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。审计是依据《宪法》和《审计法》的规定设立的行政机关，作为整个行政机构体系中的重要组成部分，它与其他行政机构之间既相对独立，又互为补充，在依法监督其他同等行政机关执行国家财政经济政策的同时，必须发挥建设性作用，推动整个国家行政体系和经济社会全局的科学发展。否则，就不符合我国行政体制改革的总体目标，审计机关也就没有存在的必要。
　　四是新时期经济和社会发展实际需要。当前，我国正处于经济社会转型阶段，从经济的角度讲，发展不够仍然是主要问题；从管理的角度讲，许多旧的制度和办法已经不适用，而新的体制机制尚不健全，亟待建立和完善。这一实际要求所有行政机关都必须为经济社会的整体发展服务，审计机关作为一个“免疫系统”，更应该在发挥预防、揭露和抵御功能的同时，利用自身职能优势，发挥建设性作用，为推动各项体制机制的完善和经济社会又好又快发展做出应有的贡献。
　　二、发挥“免疫系统”建设性功能作用的主要途径
　　首先，理念更新是发挥“免疫系统”建设性功能作用的首要前提。理念决定思路，思路决定出路。国家审计要发挥建设性作用必须树立科学的审计理念，突出强化大局意识和服务意识。不能就审计论审计，要跳出审计看审计，发挥审计的职能特点，善于从宏观的角度发现问题、分析问题和提出解决办法，为政府当好参谋和助手，为推动经济发展和社会管理服务，这样审计才能真正发挥应有的作用，审计才有不竭的生命源泉。
　　其次，方法创新是发挥“免疫系统”建设性功能作用的基本条件。要坚持绩效审计和审计调查相结合，探索发挥审计建设性作用的有效载体。要通过绩效审计提高财政资金的使用效益。通过对一个行业、系统或者群体性项目的审计或调查分析，找出他们执行国家政策、加强内部管理、实施项目建设、强化制约监督等方面取得的成功经验和存在的问题，及时有效的对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行检查和评价。立足于解决问题、优化方案，依据有关政策提出更好的思路，从而促进完善相关制度和措施，达到提高效益、减少损失的目的，服务于党委、政府的宏观管理和决策。与此同时，还要积极探索一些新的审计方法，要使审计工作从事后审计转变为事后审计与事中、事前审计相结合，从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，使一些违纪违规问题能被及时发现和纠正，能够在动态的监督中关注资金与项目的效益，能够及时准确地为决策部门提供参考信息，从而提高审计质效，有效发挥审计监督的建设性作用。
　　再次，水平提升是发挥“免疫系统”建设性功能作用的核心环节。要坚持具体审计和综合分析相结合，建立提升审计水平层次的有效机制，这是发挥“免疫系统”建设性功能作用的核心。集中熟悉政策和相关情况的资深审计人员，利用审计业务会议等平台，不仅对每一个具体的审计项目质量进行把关，同时注重对相同类型的项目和不同类型的项目中的相同性质的内容进行综合分析，提出有针对性和可操作性的切实可行的审计建议，使每一份审计建议都不空洞、不俗套、不形式，特别是一些事关全局、带规律性和倾向性的问题，必须认真分析原因，找出解决办法，形成意见上报，从而提升审计工作的水平层次，为发挥审计的建设性作用打下良好的基础。
　　又次，制度跟进是发挥“免疫系统”建设性功能作用的关键手段。发挥“免疫系统”建设性功能作用必须依靠相关制度的跟进。首先，绩效审计要从关注制度滞后、设计不合理等问题入手，对不符合效能建设要求、不利于经济社会发展的规章制度大胆质疑，积极研究和及时反映，提出修订意见和建议，促进有关部门规范权力运行，为社会公众提供更好的公共产品和服务，促进政府管理逐步向公共服务型转变。与此同时，要建立执行顺畅的审计成果和建议的评估落实机制；完善行政问责机制，对审计查出的问题已经造成不良影响或者不可挽回的损失的要实行责任追究，对审计查出的可以整改的问题而拒不整改的也要实行责任追究，这样才能使审计“免疫系统”的建设性作用得到充分有效的发挥。

　　（作者姓名：王晋熠单位：湖北省浠水县审计局）