常州市审计局

政府绩效审计评价指标体系的探索与构建

发布日期：2010-08-09

　　
　　【内容摘要】审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出要全面推进政府绩效审计。本文在回顾绩效审计评价指标体系研究现状的基础上，分析了构建我国政府绩效审计评价指标体系的原则，并根据审计对象的不同，从行政事业单位绩效审计、公共工程绩效审计、国有控股公司绩效审计三个部分分别提出相应的绩效审计评价指标体系，以期对当前的绩效审计工作有所帮助。
　　【关键词】政府审计绩效审计评价指标
　　随着我国财政体制改革的深化，绩效审计已经成为政府审计的发展方向。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出“认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2010年建立财政绩效审计评价体系，2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”。在此规划的指导下，必将推动我国绩效审计更加广泛和深入的发展。但从实际审计工作情况来看，开展绩效审计过程中遇到种种难题，其中最大的难题在于缺少一套合适的绩效审计评价指标。为保证我国绩效审计的顺利开展，构建具有指导意义的评价指标体系是当前绩效审计研究的重点。
　　一、我国政府绩效审计评价指标体系研究综述
　　目前，我国政府绩效审计无论在理论上还是实践上尚处于探索之中，对审计评价指标体系的研究引起国内学者广泛的关注和研究。根据研究对象的不同，大致可以分为两类：以政府为总体作为评价对象的指标体系和以具体项目作为评价对象的指标体系研究。
　　以政府总体作为评价对象的指标体系研究中包括：瞿新生，沈翠玲（2004）将政府绩效审计评价指标体系分为定性指标和定量指标两部分，两部分指标在体系中各占50%的权重。定性指标主要由领导者基本素质、服务满意度、基础管理水平和发展创新能力等指标构成；定量指标由发展能力状况、资产营运状况和财产效益状况构成。常印怀（2005）将审计内容分为管理经营行为与管理经营效果两方面，管理经营行为又细分为资金筹集、资金使用、财务管理、投资决策、项目建设及项目运营六个方面；管理经营效果则细分为经济效益、环境效益及社会效益三个方面，在这九个方面的基础上构建绩效审计评价指标体系。
　　以具体项目作为评价对象的指标体系研究中包括：雷老闲（2008）将平衡计分卡方法运用于公共工程的绩效审计评价研究，将评价指标体系归整为平衡计分卡的顾客、财务、业务流程、学习与成长等四个维度73个衡量指标。钱永祥（2006）将政府投资项目的效益审计评价指标分为：反映交付使用前项目管理水平的指标和反映交付使用后项目产出效益指标。反映交付使用前项目管理水平的指标又细分为资金筹集、资金使用、投资决策、建设管理等指标。反映交付使用后项目产出效益指标细分为经济效益、社会效益和生态环境效益等指标。
　　二、我国政府绩效审计评价指标体系的设计原则
　　政府绩效审计的审计内容十分广泛，在设计评价指标时应该遵循一定的原则，从而使各评价指标相互独立、相互联系、相互制约，形成完整的评价指标体系。
　　1.可靠性。可靠性是指在相同的环境和条件下,不同的审计人员用同样的评价指标,能够得出同样的结论。
　　2.相关性。相关性是指评价指标体系应能够反映信息使用者的需求,评价结论应与使用者的需求密切相关。
　　3.代表性。代表性是指评价标准体系能够涵盖被审计单位或项目的整体特征、目的和宗旨,尤其是在特定的环境和条件下,要涵盖绩效的所有重要事项和方面。
　　4.可比性。可比性是指在相同或类似的被评价事项之间,在不同的审计年度期间,应用的标准应该是一致的,具有可比性。
　　5.可获得性。可获得性是指在制定绩效评价标准时,要考虑成本效益原则,要求绩效评价标准指标能够以可接受的成本获得。
　　6.可操作性。主要是指评价标准必须简明、具体,便于审计人员实际操作使用。
　　7.灵活性。灵活性是指绩效审计评价标准体系要与审计目标和审计环境相适应,不能生搬硬套。
　　三、构建我国政府绩效审计评价指标体系
　　政府绩效审计的对象是复杂的财政支出及其相关的经济社会活动，因此要制定一套放之四海而皆准的绩效评价指标体系，审计人员直接套用现成的指标实施绩效审计，既不现实也不可能。但我们可以建立一个统一的思路框架，列出几个大的评价方向，到具体的审计工作中，审计人员再根据需要设置相关的分解指标。
　　本文在借鉴国家人事部设计的各级地方政府的绩效指标体系和财政部等四部委印发的《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》以及前人研究分析的基础上,根据审计对象的不同，分别提出相关的绩效审计的指标。
　　（一）各类行政事业单位评价指标
　　由于行政事业单位执行单位预算会计制度，不存在成本核算和资金周转等问题，因而审计中应着重分析:
　　1.资源的耗费和使用指标。资源的耗费和使用即财政资金的投入和使用情况，可以从财力、物力、人力三个角度进行评价。
　　财力：财政每年拨款多少，预算内、外收支各占多少；在公用经费支出结构是否合理，是否存在浪费；在事业费和专项经费使用中，是否按规定专款专用，使用效果预期与结果；在预算外资金收支中，预算数和执行数是否相符，收入和支出是否合法、合规，分配是否恰当等。
　　物力：所用固定资产总量及其效率，正常的耗费等等
　　人力：在行政管理费用中，人员经费和公用经费的比重怎样，人均经费水平与实际开支水平比较，人员的工作效率及与同业先进水平比较等
　　2.职能指标。根据各行政事业单位不同的职能和管理特点设置职能指标，主要用于考察行政事业单位的管理效率和工作业绩。根据各行政事业单位职能的不同，可以划分为经济调节、社会管理、公共服务三个二级指标。
　　经济调节：GDP的增长率，财政收入，就业率，通货膨胀率等。
　　社会管理：刑事案件的发生率，交通事故死亡率，突发事件应急处理效果等等。
　　公共服务：基础设施建设，信息公开度，群众满意率等。
　　3、内部管理指标。各单位内部管理水平的高低决定着其履行职能的好坏，也决定着政府能否和谐、可持续的发展。内部管理指标应该包括：组织结构和人员配备、内部控制、业务流程三个二级指标。
　　组织结构和人员配备：组织结构设置的合理性，人员编制及超缺编情况，人员的业务水平以及职业道德。
　　内部控制：单位的内部控制制度的建立与执行情况。
　　业务流程：业务流程制度的合法合理性以及执行效果。
　　表1 行政事业单位绩效审计评价指标
　　一级指标二级指标三级指标
　　资源的耗费和使用
　　财力财政拨款，预算内、外收支各占多少；公用经费支出结构是否合理，是否存在浪费；在事业费和专项经费使用中，是否按规定专款专用，使用效果预期与结果；在预算外资金收支中，预算数和执行数是否相符，收入和支出是否合法、合规，分配是否恰当
　　物力所用固定资产总量及其效率，正常的耗费等等
　　
　　人力在行政管理费用中，人员经费和公用经费的比重怎样，人均经费水平，与实际开支水平相比较，人员的工作效率及与同业先进水平比较等
　　职能经济调节 GDP的增长率，财政收入，就业率，通货膨胀率等
　　社会管理刑事案件的发生率，交通事故死亡率等等
　　公共服务基础设施建设，信息公开度，群众满意率
　　内部管理组织结构与人员配备组织结构的设置的合理性，人员的编制及超缺编情况，人员的业务水平以及职业道德水平
　　内部控制单位的内部控制制度的建立与执行情况
　　业务流程业务流程制度的合法合理性以及执行效果
　　（二）公共工程项目评价指标
　　公共工程项目由于投入大、周期长而受到公众的广泛注意，政府投资数额较大的工程一般要实行工程造价审计，对公共工程的绩效审计应集中在项目资金合规性、项目执行的严谨性以及项目产生的效益型三个方面。
　　项目资金合规性：评价资金的实际来源渠道是否合规；资金的数额、到位时间是否满足项目进度的要求；资金使用是否合理，建设资金是否专款专用；资金支出结构是否合理、合规；资金的支出标准是否符合有关规定，有无违反规定擅自提高或降低开支标准的问题，项目建设过程中是否存在超规模、超标准、擅自增加建设内容等违规情况。
　　项目执行的严谨性：评价项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行；项目立项、设计、施工、监理等环节是否规范、有效；项目竣工验收是否存在超概算、超标准、超规模等三超现象以及项目竣工实施、运行效果是否达到预期等情况。
　　项目产生的效果：项目直接收益率、财政贡献率、项目预期投资回收期等等
　　表2   公共工程绩效审计评价指标
　　一级指标二级指标
　　项目资金合规性资金的来源渠道是否合规；资金的数额、到位时间是否满足项目进度的要求；资金使用是否合理，建设资金是否专款专用；资金支出结构是否合理、合规；资金的支出标准是否符合有关规定，有无违反规定擅自提高或降低开支标准的问题，项目建设过程中是否存在超规模、超标准、擅自增加建设内容等违规情况
　　项目执行项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行；项目立项、设计、施工、监理等环节是否规范、有效；项目竣工验收是否存在超概算、超标准、超规模等三超现象以及项目竣工实施、运行效果是否达到预期等情况。
　　项目产生的效果项目直接收益率、财政贡献率、项目预期投资回收期
　　（三）国有控股公司的绩效审计评价指标
　　我国在80年代就开始探索国有企业的经济效益审计，并取得了一定成果，当前对国有控股公司的绩效审计仍可采用财政部印发的《国有资本金绩效评价指标体系》，如表3所示：
　　表3   国有控股公司绩效审计评价指标
　　基本指标修正指标评议指标
　　
　　财务效益状况
　　1、净资产收益率
　　2、总资产报酬率 1、资本保值增值率
　　2、销售利润率
　　3、成本费用利润率
　　4、盈余现金保障倍数
　　1、经营者基本素质
　　2、服务满意度
　　3、基础管理比较水平
　　4、在岗员工素质情况
　　5、技术装备更新能力
　　6、发展创新能力
　　7、企业经营发展策略
　　8、综合社会贡献
　　资产运营状况 3、总资产周转率
　　4、流动资产周转率 5、存获周转率
　　6、应收账款周转率
　　7、不良资产比率
　　偿债能力状况 5、资产负债率
　　6、已获利息倍数 8、速动比率
　　9、现金比率
　　10、现金流动负债比率
　　发展能力状况 7、销售增长率
　　8、资本积累率 11、三年资本平均增长率
　　12、三年销售平均增长率
　　13、技术投入比率
　　上述分析只是对政府绩效审计评价体系作一个粗浅的探讨。在实际的审计工作过程中，每类评价指标还需要更加具体细化的指标构成，而由于评价项目的多样性，具体的评价指标也可能会千差万别。这就要求审计人员必须针对每一个项目的审计目标、审计特点，与被审计单位进行充分地讨论与沟通,根据被审计单位衡量或评价自身工作成果的绩效指标和特点,有针对性地选择和制定适当的指标。
　　
　　参考文献：
　　1.白宪生关于绩效审计评价标准体系的研究中国乡镇企业会计 2008.7
　　2.常怀印政府绩效审计评价指标体系的构建途径中国审计 2005（23）
　　2.何平    财政支出绩效审计的研究   复旦大学硕士学位论文    2008.4
　　4.雷老闲基于平衡计分卡的公共工程绩效审计研究复旦大学硕士学位论文 2008.4
　　5.李惠    政府绩效审计评价体系相关问题研究   天津大学硕士学位论文 2006.8
　　6.彭薇    政府绩效审计比较研究   华中科技大学硕士学位论文 2007.1
　　7.王悦    中国特色效益审计发展模式初探「J」现代审计与经济 2006.2
　　8.王庆芳中西方国有资本金绩效评价规则的比较研究广西会计 2000（12）
　　9.杨爽    行政事业单位绩效审计的评价体系中州审计 2004（11）
　　10.张小玲国外政府绩效评估方法比较研究软科学 2004(18)2-4
　　11.周勇    中国政府绩效审计问题研究   东北师范大学博士论文 2008.5
　　
　　
（作者：肖霞　江苏省无锡市新区审计局）