常州市审计局

开展专项审计调查的几点思考

发布日期：2010-08-09

　　专项审计调查作为审计工作特有的方法之一，经过多年的实践应用，已经成为审计机关全面履行审计监督职责，服务党政中心工作，发挥审计建设性作用的重要手段。今年2月2日国务院100次常务会议修订通过的《审计法实施条例》，进一步明确了专项审计调查的事项范围和违反财政财务收支行为的处理程序，对加强专项审计调查提供了法律保障。近年来，伊春市审计局紧紧围绕经济社会发展大局、市委市政府的中心工作、关系人民群众利益的重大事项开展专项审计调查，取得了较好的效果，但在工作中也遇到一些问题。笔者结合专项审计调查实践，谈几点粗浅的认识。
　　一、当前经济社会发展条件下专项审计调查的需求
　　专项审计调查是审计机关围绕党委和政府的中心工作，运用审计和其他调查方法，依法对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的调查。专项审计调查具有宏观性、时效性、建设性和灵活性等优势和特点，可以使审计机关有效履行监督职责，为推动经济发展方式转变和经济又好又快发展，有效的发挥“免疫系统”作用。
　　一是开展专项审计调查是揭示经济运行中风险、矛盾和障碍的有效途径。一般而言，常规审计侧重于监督财政财务收支的真实、合法和效益性，一般只涉及单个部门或单位，审计对象都属于审计机关管辖范围，绝大部分属事后审计，由于范围、时间、方式方法所限，常规审计只能反映财政财务收支方面的问题。而专项审计调查涉及行业或多个部门，范围包括审计监督对象以外的单位，事中事后都可以开展，可同时运用多种调查方法。因此开展专项审计调查能够客观、真实、系统、全面的了解经济社会生活某一行业某一方面的基本状况、存在的问题及发展趋势，能够掌握改革发展和经济生活中的的深层次问题，能够揭示经济社会运行中的风险、矛盾和障碍，能够发挥预防、揭露、抵御功能，也就是审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。如伊春市审计局2009年开展的扩大内需专项资金审计调查，密切关注资金运行安全、项目质量、环保措施、安全生产，揭示了工程招投标、项目管理、资金运行等方面存在的问题和隐患，提请市政府下发了加强工程建设领域管理开展自查的通知，对工程建设领域进行集中整治，由此推动了建设领域秩序的规范。
　　二是开展专项审计调查是服务党政领导宏观决策加强宏观管理的客观需要。当前，我国已进入经济转型期、改革攻坚期、矛盾凸显期，面临很多新情况、新问题，经济发展的不稳定不确定因素增加，这些都为各级党政领导宏观决策加强宏观管理带来了难度，各级党政领导需要及时掌握和了解经济社会发展态势、国家各项政策的落实和政策执行中出现的新情况、新问题。专项审计调查不同于一般的调查形式，既可以对财政财务收支进行检查，又可采用观察、问卷、座谈、走访、函询等多种调查手段；既能通过数字说话，又有评价、分析、建议和措施等文字表述；既关注经济运行的速度，又注重经济运行的质量和效益。因而可以根据领导关注的焦点、社会关注的热点和改革中的难点问题选择专项审计调查项目，围绕财经政策、法规、制度和宏观调控措施落实情况、财政财务管理体制运行情况进行调查，为领导提供全面、客观、准确、及时的决策依据和解决问题的措施。如伊春市审计局2006年开展的国有林权制度改革专项审计调查，即是伊春在全国首开国有林权制度改革先河前期，在改革即将拉开序幕的试点期间，伊春市审计局的主动而为，通过入户走访、实地调查、召开座谈会、查阅账目资料，揭示和分析了林木林地流转中有关资金、资产、资源安全及有关制度规定方面存在的问题，这些问题如果得不到及时解决，试点铺开时将会对改革造成重大影响，甚至关系改革的成败。为此审计提出四条意见和建议，并形成专题调查报告。市政府主要领导高度重视，积极采纳审计建议，出台了统领林权制度改革的五项原则，保障了林权制度改革健康顺利安全运行。
　　三是开展专项审计调查是把握审计发展规律促进审计工作科学发展的内在要求。我国社会主义审计制度27年的发展历程，是不断总结审计实践经验，不断探索审计工作发展规律，逐步构建并不断完善中国特色社会主义审计理论体系的过程。审计科学发展要求审计职责从偏重于微观查处向宏观服务转变，审计手段从传统的差错纠弊向经济责任审计、绩效审计等延伸，审计职能从经济监督向经济社会运行风险监督拓展，审计理念从强调经济监督的“经济卫士”向保障经济社会健康运行的“免疫系统”深化。而专项审计调查作为一种科学有效的审计方法，符合承担上述职责职能的条件，符合审计工作发展要求，将会越来越多的应用于审计实践。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，要坚持审计与审计调查相结合，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。而专项审计调查正是现阶段开展绩效审计的主要形式。伊春市审计局在制定2010年的审计项目计划时，提前征求市委、人大、政府及有关方面的意见，将党政领导关心、社会各界关注的热点、重点、难点问题作为课题立项安排专项审计调查，专项审计调查数量为历年之最。
　　二、开展专项审计调查存在的主要问题
　　一是传统审计的思维定势使专项审计调查流于形式。长期以来，审计人员习惯于预算执行、经济责任等审计工作，习惯于检查反映被审计单位财政财务收支的会计资料，习惯于发现违纪违规问题查处违纪违规行为；开展专项审计调查也基本是财政财务收支审计的模式，调查过程覆盖面不足，缺乏从更宽泛的视角更高的层面对调查事项进行观察、分析和判断，缺乏从体制、机制、制度和政策上提出有针对性的意见和建议，因而写出的调查报告也就无法引起高层次的关注，更谈不上为党政领导宏观决策提供科学依据。
　　二是受方法手段局限影响专项审计调查作用的发挥。专项审计调查的过程是一个选择材料、收集材料、使用材料和形成可靠完整详实的证据材料的过程。开展专项审计调查所依据的相关法律、法规和准则，并没有明确具体的操作规范。在实际应用中，审计人员凭借经验搜集调查资源、选取样本以及采用问卷、座谈、走访等调查方法和手段，对涉及宏观经济、工程技术、环境保护、营林资源等专业性较强的领域无从下手，主要力量还是审查财政财务收支，调查随意性强，得出的调查结论往往不具备普遍性、代表性和典型性，难免罗列实事、纠缠枝节，甚至以偏概全。
　　三是人员素质制约专项审计调查工作质量。专项审计调查是一种高层次的综合调查方法，对参与调查的审计人员自身素质和专业胜任能力要求很高。由于历史的原因，大部分审计人员知识结构比较单一，对财经法规、制度比较熟悉，对宏观经济政策、当地党委政府对经济社会发展的决策部署、调查事项相关部门行业的法律法规政策和业务流程了解掌握不够，缺乏具备工程、财务、经济管理、计算机、文字综合等复合知识的审计人员，调查方法简单，存在就审计论审计、就事论事、就账查账的羁绊，审计调查工作质量难免受到影响。
　　三、加强专项审计调查的措施
　　一是转变思维定势。各级审计机关要把专项审计调查作为服务经济社会发展大局、服务党政工作中心、发挥审计“免疫系统”作用的有效载体，审计机关的领导干部要率先垂范，带头选题立项、制定方案，带队调查研究、撰写调查报告。每年要有重点的选择一两个能够引起党政领导和社会各界关注的当前经济运行中的重大事项开展专项审计调查，集中审计资源，做成样板项目，以取得事半功倍的效果。同时要积极开展调查项目讲评，优秀项目评选侧重专项审计调查项目，引导审计人员转变微观审计理念，摒弃传统思维定势，从宏观上思考问题，从总体上把握问题，自觉融入经济社会发展大局，在专项审计调查中体现宏观大局意识。
　　二是借助专业力量。为保证专项审计调查质量，对调查范围广、调查难度大的事项，受审计机关人力、时间、专业胜任能力限制，可以聘请专业调查机构，采用专业调查方法，以调查表格、调查问卷、征求意见等形式取证。对政策性强、专业要求高、情况复杂的专项审计调查项目可以聘请专家学者进行指导论证，以形成准确程度较高、具有较强说服力的审计调查结论。
　　三是提高综合素质。改善审计队伍的知识结构，大力培养复合型审计人才。加强岗位培训、后续教育和实践应用，使审计人员掌握科学发展理念、宏观经济管理知识、计算机应用能力、书面表达能力、综合分析能力等必备技能；熟知当地党委政府的中心工作、经济和社会运行状况、人民群众关心关注的重大事项；培养审计人员用辩证的眼光去观察、分析、判断审计事项，用辩证的观点剖析问题，做出客观、公正的审计评价，提出高层次的意见建议和措施，切实提高专项审计调查的质量和水平。（作者：陈玉林黑龙江省伊春市审计局副局长）

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