常州市审计局

浅析金融危机下财政审计如何维护财政安全

发布日期：2010-08-09

　　摘要：在经济全球化的大背景下，受国际金融危机的严重冲击，以及经济增速放缓等因素的影响，国家经济安全问题已经凸现。经济安全由金融安全、财政安全、资源安全、粮食安全等构成。作为国家经济社会健康运行的“免疫系统”，以财政审计为永恒主题的国家审计如何在维护国家财政安全上发挥作用，是当前和今后审计工作的一个重要课题。本文拟就财政安全的概念、影响财政安全的主要因素，以及财政审计如何维护财政安全等问题作一些初步的探讨。
　　关键词：金融危机财政安全财政审计
　　2008 年9 月以来，美国金融危机引发的全球经济衰退已波及中国，经济下行压力加大，进出口贸易额的大幅缩减，实体经济受到了最大的侵蚀，同时引发了国内经济整体下滑的连锁反应。为应对国际金融危机的不良影响, 我国再度实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 政策性减税下财政收入减少，大规模公共投资支出增加,国债和地方债显著增加, 名目繁多的融资平台和融资工具应时而生, 甚至出现了媒体所称的“地方政府融资的狂欢”, 这对财政安全形成了较大压力, 金融危机向财政危机转移。特殊时期下的财政安全问题成为社会各界的关注焦点。新的经济形势下, 财政审计作为国家财政管理机制运行过程中的监督与促进环节, 需要以科学的审计理念为指导, 密切跟踪积极财政政策实施中的新情况、新问题, 及时调整财政审计思路和视觉,重点关注由财政风险衍生的财政安全问题, 积极探索防范和化解危机和风险的对策, 充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
　　一、国家财政安全概念的探讨
　　2009年，温家宝总理在听取审计署工作汇报后指出，审计机关要认真履行法定责任，关注金融安全、财政安全、国有资产安全、民生安全和环境安全，充分发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。《审计署2008 年至2012 年审计工作发展规划》也明确，财政审计“以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标”。为此，本文拟就财政审计如何维护财政安全作一些初步的探讨。
　　安全在客观上是一定的主体在一定时期所达到的一种状态。国家安全是指一个国家处于没有危险和隐患的状态或局面。作为国家安全的组成部分，国家财政没有危险的标志与实质是指政府财政运行秩序可持续地稳定和谐。财政运行秩序稳定与和谐主要体现在财政信息真实可靠，财政收支平稳增长并能基本满足国家经济社会建设的需要，财政管理制度和方式健全有效，与各类外部关系协调，对外部侵害有较强的抵御力。据此，笔者认为，国家财政安全是指一个国家各级政府财政运行秩序可持续地呈现稳定和谐的一种状态。
　　财政安全受到威胁引发财政风险和财政危机，通常从两类角度来分析研究；
　　一类是从财政运行的角度，通常指财政发展过程中, 由于某些经济社会因素影响, 由于财政政策与制度安排以及各种因素综合影响而导致的政府经济活动预期与活动结果不一致，使得财政运行形成波动和混乱，财政资金遭受损失，经济、政治、社会的稳定和发展因此受到影响和损害。
　　另一类是从政府负债的角度，从政府作为经济主体和公共主体双重主体假设出发, 在政府拥有的公共资源与政府应当承担的公共支出责任和义务的不确定性后的前提下,政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务, 经济、政治、社会的稳定和发展因此受到影响和损害。
　　二、金融危机下影响财政安全的因素分析
　　对影响财政安全的因素分析应当基于以下几点：一是财政安全的主体是政府, 而不仅是财政部门, 应立足于政府作为公共主体与经济主体的双重角色全面分析财政安全及影响因素；二是要将政府拥有或控制的资产资源与其应承担的支出责任进行比较确定风险状况, 而不能仅用政府负债绝对金额的大小讨论财政风险的高低；三是在既定的制度框架内, 影响财政安全的因素既不能被转移也不能被分散, 只可能在审计过程中建立健全应对财政风险的监控、预警和应急机制, 而不能彻底消除。
　　金融危机形势下，当前和今后一定时期影响我国财政安全的因素来自多个方面，主要是：
　　（一）可测的财政风险。从财政收入和财政支出两个方面来看，一方面，在金融危机的背景下，政府面临减税压力，财政收入减少；另一方面，为避免经济衰退，出台积极地财政政策，形成了巨额财政支出。政府可测财政风险集中体现为财政赤字风险和国债风险。
　　金融危机环境下，我国政府推出了四万亿元的政府投资计划，由中央投资和地方政府配套投资共同组成。中央投资部分，几乎全部由国债资金组成，共计1.18万亿。同税收相比，国债属于有偿性财政收入，对国债规模的安排、国债结构的确定、国债资金的使用提出了较高的要求，一旦债务政策实施不当，很容易导致国家支付困难，严重的甚至会损害国家的信誉，使国家陷入信用危机。地方政府配套投资部分，由地方财政和地方债组成，其中地方债占比较少。大规模的配套投资容易形成巨大的财政赤字。财政赤字一旦成为经常性长期性的、规模不断扩大的财政现象，就会直接影响财政安全。
　　随着危机的蔓延深化,目前我国的政府财政已经进入了负债规模大, 透明度较低的高风险时期, 财政风险呈发散状态，部分地区财政负债呈爆发式增长。
　　（二）不可测的财政风险。包括直接隐性风险、或有显性风险和或有隐性风险等：直接隐性负债包括社会保障基金缺口、农村社会保障缺口和国债投资项目资金缺口；或有显性负债包括其他公共部门（如政策性银行）发行债券、间接担保的外债、政策性银行的不良资产等；或有隐性债务包括国有银行不良资产、扶持企业未弥补亏损等。虽然这些风险因素当前并没有反映在财政预算中，但是它们随时可能转化成财政支出的一部分，形成直接显性风险。
　　例如，各级地方政府新增投资拉动内需，利用各种融资平台举借和担保商业银行中长期贷款，并缺乏约束机制，超过政府实际可承受能力。目前，政府隐性负债规模大大超过国际惯例确定的警戒线水平(债务负担率45％、债务依存度率20％-30％、偿债率20％以下)，地方债务余额大大超过当地的财政收入水平。此外，部分地区社会基金、银行不良资产处置资金出现缺口，粮食企业亏损挂账，这些无疑都增加了地方财政风险，进而影响到国家的财政安全。
　　（三）财政信息失真。在中央力求GDP“保八”的经济复苏计划下，各级政府在经济下行、推行政策性税收减收的调控政策下，迫于完成经济复苏指标的压力，虚报财政收入计划，通过各类手段弄虚作假虚增财政收入。同时，为满足财政刚性支出要求，在财政往来账户列支应由预算安排的支出，虚列空转，由此造成财政收支虚假平衡的现象，对政府决策和政策方针出台产生严重误导。
　　（四）出现重大财政违法违规问题。主要体现在财政支出过程中，涉及民生的财政资金被挤占、挪用，盲目决策造成财政资金损失浪费；执行政策性税收减免过程中，违规减免税，变相实行税收先征后免等；项目建设过程中，不履行国家有关项目审批、核准、备案程序，不严格执行土地、环保、节能等政策和管理规定，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿等违纪违法问题，由此带来政府诚信危机，严重影响政府的公信力。
　　（五）财政信息系统风险。金融危机环境下，财政信息系统必须承担更艰巨的任务，具备更强的风险抵御力。风险一方面来自于信息系统自身的体系结构、设计思路、安全标准以及运行管理机制的限制，另一方面来自于不良人员的有意操作失误和外部黑客的恶意攻击，致使信息系统出错、拒绝提供服务甚至造成系统瘫痪，如果应急预案不健全不及时，会导致财政、税收等数据紊乱，严重的甚至出现信息系统瘫痪，在危机环境下形成互相影响的恶性循环。
　　影响财政安全的因素还远不止这些，金融危机还引出能源危机、食品安全问题、粮食危机等各类危机，该类问题将一定程度地转嫁到财政上。由此可见，金融危机下，影响财政安全的因素已经呈现出紧迫性、多样性、关联性、层次性、反复性等特征。
　　三、应对金融危机维护财政安全的途径分析
　　（一）危机下的应对目标：牢固树立财政审计大格局观念，增强财政安全意识。
　　1．树立财政审计大格局观念，把财政安全性列为财政审计重要目标。在应对金融危机的紧要关头，国家审计应牢固树立财政审计大格局观念，通过对审计资源的合理调配、整合，拓展财政审计的目标，在真实性、合法性和效益性这三大审计目标的基础上，将安全性列为财政审计目标，并贯穿到财政审计监督活动的始终。通过对财政性资金从收入、分配、使用、效果的运作全过程进行监控，将查处问题和促进改革、完善制度，以规范各级政府的财经管理行为，提高财政资金的管理水平和使用效益，从而防范财政风险，维护财政安全。
　　在具体组织开展财政审计工作时，应紧密围绕财政安全性目标，兼顾真实性、合法性和效益性等传统目标，将金融审计、企业审计、社保审计和资源环保审计纳入财政审计的框架之内,全面开展并整合包括预算执行审计、财政专项资金审计、政府负债审计、社保资金审计、财政转移支付资金、各类救灾资金审计在内的多项审计内容。在撰写审计(调查)报告时，要围绕财政安全性目标，总结提炼有关涉及财政安全的问题，透过现象揭露本质，努力从体制、机制和制度等方面入手，分析原因，查找根源，进而提出在维护财政安全方面建设性的审计建议。
　　2．在财政审计工作中进一步增强维护财政安全的意识。在2009年3月的财政审计项目培训班上，刘家义审计长进一步要求广大财政审计人员“在思想观念上必须以财政安全、防范和化解财政风险为着眼点”。在财政审计工作中，应当牢固树立维护财政安全的意识和财政审计新的价值取向，从发挥国家审计“免疫系统”功能的高度出发，主动适应财政审计客观形势变化的需要，进一步提高财政审计维护财政安全的自觉性、主动性和创新性。
　　例如，在审计中增强财政安全意识, 全面认识财政风险的各种表现形式，结合我国年实行收支分类改革之后,地方负债缺乏对隐性债务的统计、诸多债务未能纳入财政预算体系的现状，超越现行财政部门的债务统计体系, 超越现行的以收付实现制为基础的预算体系, 引入或有债务和隐性债务的概念, 加强对政府融资活动的监控, 全面分析我国面临的财政风险,科学评价财政安全状况。
　　（二）危机下的应对机制：建立财政审计预警机制，建立问责机制。
　　1．建立财政审计预警机制。建立财政审计预警机制应成为当前审计机关财政审计大格局建设的一项重要内容。刘家义审计长指出“审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害”。
　　金融危机爆发后，美国俄亥俄州建立的由州审计局执行的预警制度，州审计局在对地方政府进行财政核查的基础上, 如果通过对指标体系的分析发现该地方政府财政状况恶化, 则将其列入“危机名单”, 并将其财政交由“财政计划和监督委员会”监督和控制，该做法对我国的政府财政审计有着较大的借鉴和启发意义。
　　财政审计应及时、动态、全面地反馈财政风险状况,使政府能够及时评估财政风险状况,以采取相应措施进行有效控制。财政审计预警机制建立在财政风险识别和确认的关键环节上，并把财政风险的表现和识别作为重要课题加以研究，
　　建立由预警数据模型建立、风险识别、分析综合、级别确定、报警、追踪等环节组成的预警机制。财政安全预警数据模型是财政审计预警的基础，财政审计发现的问题并经过分析综合形成的审计结论是财政安全受到威胁发出预警的依据，审计机关定期向政府和人大提出的“两个报告”，是财政审计“报警”的主要通道。此外，重要审计情况、重要信息要目、值班简报等也是财政审计传递预警信息的重要载体。
　　2.丰富经济责任审计的内容, 建立问责机制。将政府债务以及由此衍生的财政风险列入政府官员或部门官员任期经济审计的重要内容, 并建立部门和政府举债的责任追究机制, 防范以公共利益为目标的自利行为引发的道德风险, 防止由政府机构或部门的财政风险扩散为中央政府的财政风险。坚持利益与风险对称的原则, 建立干部债务责任追究制度, 进一步明确各级政府及其各个部门的风险责任, 在涉及财政支出的重大决策出台之前, 应该进行财政风险评估, 使政府及其各部门要为自己制定的政策承担风险责任, 防范财政风险的积聚。
　　例如，在经济责任审计的绩效考核环节，完善对政府的业绩考核评价。不简单地把投资增长快、投规模大以及融资平台多、融资额度大作为政府业绩的主要内容。对政府工作的业绩评价，不仅关注社会经济发展指标，也同时关注政府对资源使用的效率。把以有限的资源、有限的财力能为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠，提供更好生产生活环境，作为政府业绩评价的重要内容。
　　（三）危机下的应对措施：开展财政政策审计，加强跟踪审计，监控地方政府隐形负债，积极探索信息系统审计。
　　1.积极开展宏观财政政策审计。审计署五年规划中就曾凸显出政策审计的重要意义。政策审计是指直接以政策措施为主线开展审计，重点关注中央政策措施是否落实、落实的时间、落实的效果、落实中出现的问题及新情况等，充分发挥审计“免疫系统”的监督效能。财政政策是维护财政安全的重要措施，宏观调控下适时出台的财政政策，是防范和化解财政风险的有力工具。开展财政政策审计，从而根据党和政府宏观调控确定的方针走向，关注政策是否得到实际执行、其效应是否实现，关注党和政府的重大决策能否贯彻落实，掌握财政资金使用的方向、结构和规模，摸清财政政策财政风险能否及时化解。因此，在危机形势下，应进一步突出财政宏观政策审计地位，着力发现财政政策执行中存在的偏差，及时提出审计意见和建议，从而加以改进、强化落实，充分发挥维护财政安全的积极作用。
　　针对该次金融危机，审计署及时开展了多项专项审计，如组织对中国工商银行等3家金融机构的审计，着力揭示影响宏观调控政策以及货币政策贯彻落实的严重问题和商业银行信贷资金风险等突出问题；部署了以上海、浙江、江苏、广东和深圳5省市政府部门、金融机构和部分企业为重点对象的“国际金融危机对我国中小企业影响状况专项审计调查”，着重揭示金融危机对我国经济社会的影响，全面反映中央及地方政府应对措施的落实效果，具有较强的针对性和时效性，体现了“及时防御”的功能。
　　2.积极开展跟踪审计。金融危机蔓延后，我国政府及时出台了新增四万亿“扩大内需促进经济增长”的一揽子投资计划。为保证政府投资资金的安全性和有效性，利用审计监督手段实行“关口前移，全程跟进”，积极全面开展新增投资跟踪审计具有重大意义。
　　跟踪审计是项目的系统控制监督，对建设项目运行过程的关键环节、重要关节点和部位的进行全过程监督检查，颠覆了审计“事后监督”的传统模式，重新组织定位为“事前、事中监督”。在危机环境下对新增投资扩内需项目开展的跟踪审计，一是有很强的时效性，第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题；二是有很强的翔实准确性，获得第一手资料，进而依此做出准确的分析和判断，提出针对性强、可操作的建议；三是有很强的适时促进性，，能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的原因及其后果，提出整改的意见和建议，提升审计工作的效能。跟踪审计通过全过程主动防御，真正发挥了维护国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
　　去年11月起，审计署已整合署机关、特派办等审计资源，积极开展新增中央资金跟踪审计，严肃监督和查处投资中出现的铺张浪费、重大损失浪费以及其他重大违法违规问题和经济犯罪线索，重点关注重大特大的投资项目、资源环保项目、民生工程、突发性公共事件和涉及民生的财政支出，并将审计结果向社会公告，起到了适时监控防范风险的监督作用。
　　3．加强对地方政府隐性负债的监控。在应对经济危机，保增长、大发展的需要下，地方政府在财力有限的情况下，通过建立各种形式的“融资平台”，利用商业银行贷款，用于基础设施建设、土地先期开发等，形成了地方政府的隐性负债。财政审计中应当重点关注地方政府隐性负债的规模、结构、使用方向、本息支付、相关管理制度的建立和执行等情况，促进地方政府进一步加强隐性负债管理，防范隐性负债的风险。
　　例如，树立财政综合预算观念, 推动将政府债务、非税收入、制度外收入等政府性收入全部纳入预算管理。一方面可以明确政府债务的来源、结构和去向, 明确资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险社会化程度以及信贷政策变化可能带来的影响等。加大债务透明度, 便于地方人大和中央政府的严格审批和监管, 也便于将隐性负债显性化；另一方面, 可以打破政府性收入被人为分割、无法统一管理的现状, 便于政府通过预算合理分配资源, 保证政府债务的及时清偿, 切实防范财政风险。同时, 加强对债务资金使用情况的绩效审计, 以保证政府债务的经济性、效率性和效果性。
　　2009年11月，审计署南京特派办自主开展了对安徽省地方融资平台的专项审计调查，适时摸清了安徽省在中央新一轮积极财政政策的实施过程中的举债总量、结构和期限，核查了地方一揽子经济刺激政策计划的合规性和合理性，及时纠正了地方政府部分违规行为，遏制了可能存在的冒进风险苗头，促进了地方政府规范举债，防范了金融财政风险。
　　4．积极探索财政信息系统安全审计。
　　目前，审计机关都能够在不同程度上运用计算机审计技术开展财政电子数据审计工作，审计署财政计算机审计数据规划已经制定并在应用中。相对而言，财政信息系统安全的审计，由于各种原因还涉及较少，这方面的案例还较为鲜见。因此，审计机关应在充分认识财政信息系统安全审计重要性的基础上，应将培养信息系统安全审计人才的工作列入议事日程，在条件允许的情况下，开展财政信息系统安全的审计试点工作，通过总结经验，逐步形成信息系统安全审计的规范做法，直至将信息系统安全审计列为财政审计的必审内容。
　　此外，在国家审计应对金融危机的状态下，如何进一步完善国家审计工作考核，提高审计工作的时效性同样不容忽视。审计考核指标体系是审计工作的指导思想和价值取向的反映，具有很强的导向性。笔者建议，应该对目前的审计工作考核指标体系和方法进行总结，根据现实的需要进行必要的调整。提高审计工作的时效性，是发挥审计“免疫系统”功能的迫切需要，也是财政审计维护财政安全的客观要求，只有尽早地感受财政风险，才能为及时化解财政风险作出贡献。财政审计的方式要根据维护财政安全的需要进行必要的调整，做到事后审计与事前审计、事中审计相结合，常规审计与跟踪审计、定期审计相结合，促进财政审计在维护财政安全方面发挥更大的作用。
　　综上所述，国家审计应通过主动发挥预防、揭示、清除、修复一系列功能查找金融危机带来的风险和问题，并针对其产生根源采取相应的有效拦截措施，旨在使整个经济社会体系处于良性循环状态，维护其健康运行的内生性免疫系统。
　　（作者：徐斐然审计署驻南京特派办）
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