BOT是英文Build Operate Transfer（建设—经营一移交）的缩写，指政府（通过契约）授予企业（包括外资企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其向用户收取费用或出售商品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。我市采取BOT模式解决了建设资金严重不足的问题，加快了高速公路的建设进程，相继建成了渝隧、垫忠路高速公路，开工建设了涪陵至丰都、丰都至石柱、南川至涪陵等高速公路，总投资达260多亿元。据了解，我市规划中剩余的1600公里地方高速公路建设将越来越多的采用BOT建设模式。

　　一、存在的主要问题

　　由于在我国公路建设领域实施尚处于起步阶段，从BOT项目的法律体系、项目的立项审批、评标定标、合同谈判、项目建设和管理方面都存在一系列问题。

　　一是选择投资人方式欠规范。目前选择投资人主要采用招商洽谈的方式，存在选择投资人的渠道较窄，透明度低等问题，难以实现公平、公正性。在招商引资进行BOT项目过程中，由于个别项目的投资人融资能力较差，在项目实施时存在因资金不足，不得不面对资金难以周转的境地，工程进度慢，不能按期运营，不仅使经济利益受损，而且在社会上造成不良影响。

　　二是BOT项目的前期市场的可行性研究工作流于形式。在可行性研究上，普遍存在编制水平不高，可行性研究流于形式的现象。有的BOT项目，尤其在早期，政府缺资金，企业缺项目，两方一拍即合，对于市场的可行性研究上则往往流于形式，使选择的项目不利于实施BOT投融资模式。如某高速路建成后，与可研估计车辆日通行量相差很大，一年营运亏损2个多亿，项目现金流严重不足，也影响投资人的投资积极性。

　　三是在建项目管理混乱。有的投资人具有投资和建设管理双重身份，可随意操作项目来恶意增大建设成本，达到投资项目的“双赢”之目的。所谓“双赢”，即工程建设期间利用投资方的下属关联单位承接工程，通过操控前期招投标抬高中标价，建设过程中随意变更工程以及虚假计量计价等方式，使其关联单位获得虚高利润，此为“一赢”；而在核定工程建设成本时，如虚高的利润未被审减，则会增大工程建设成本，在项目特许期满有偿转让给政府或特许期间出让给其它企业时，增大转出让费用，此为“二赢”。在投资方的“双赢”中，是项目投资方的不当获利，而国家利益却受到损害。因此，应警惕项目投资方的“双赢”。在对重庆市某高速公路竣工决算审计中，就发现了这类问题。其主投资方通过下属关联单位承接了43%的建安工程，且在6.17亿元的工程变更中，其关联单位占62.3%。审计核实，投资方下属关联单位多计工程结算价款2980万元，占工程核减结算价款的62.57%。分析发现，主要是3环节存在问题。第一，招投标环节，招标文件和评标办法的制定缺乏监督制约，致使主投资方的关联单位中标率高，中标价高；第二，变更工程管理环节，投资方的关联单位变更工程随意，变更单价高于其它非关联单位，变更工程标准不一致；第三，计量计价环节，利用虚假计量，无依据高套合同单价等方式虚增工程成本。

　　四是BOT专业人才缺乏。高速公路BOT项目，在项目的前期阶段，一般是政府委托一些咨询单位进行项目的可行性研究。在选择投资人方面，主要由相关政府领导组成人员同投资人进行合同谈判。在项目建设阶段，项目的管理人员主要从相关部门抽调人员组成项目管理机构，没有BOT方面的专业人才。由于BOT项目涉及专业广泛，必须有会计师、造价师、律师、公路技术专业工程师、监理工程师等协同参与，需要大量的BOT专门人才。当前BOT专门人才十分缺乏，这对于公路BOT项目的开展、运作是非常不利的。

　　二、建议

　　（一）加快制定《高速公路BOT项目管理办法》。从法律体系、项目的立项审批、评标定标、合同谈判、项目建设和管理等方面规范高速公路BOT项目建设和管理，保护投资人的合法利益。

　　（二）完善高速公路BOT项目管理措施。一是推行招标的方式选择投资人；二是对开发BOT项目的必要性在可行性研究阶段进行充分的论证；三是对项目建设和管理方面引导投资方将企业建设期的投资成本与长远利益有机结合起来，建立较为完善的现代企业制度和内控制度，形成一套科学的高速公路BOT项目管理的控制体系；四是加快对BOT专业人才的培养。（作者：张万钧 姜广华 重庆市审计局）